南京市规划和自然资源局关于进一步保障和规范农村一二三产业融合发展用地促进乡村振兴的通知(试行)

USHUI.NET^®提示：根据《 南京市规划和自然资源局关于保留、废止和修改部分行政规范性文件的决定》（宁规划资源规〔2024〕8号》规定，保留

各有关单位：

为全面贯彻党中央、国务院、省、市农村工作会议精神，牢固树立新发展理念，优先发展农业农村，保障和规范农村一二三产业融合发展用地，全面推进乡村振兴，根据《中华人民共和国土地管理法》《然资源部 国家发展改革委 农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2021〕16号）、《关于印发<关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的工作细则>的通知》（苏自然资发〔2021〕258号）、《关于发展壮大新型农村集体经济促进农民共同富裕的实施意见》（苏委农办〔2021〕17号）等文件规定，结合我市实际，现就有关事项通知如下：

一、明确农村一二三产业融合发展用地范围

农村一二三产业融合发展用地是以农业农村资源为依托，拓展农业农村功能，拓宽农民就业增收渠道，延伸产业链条，涵盖农产品生产、加工、流通、就地消费等环节，用于农产品加工流通、农产品产地市场、种源研发生产、农村休闲观光旅游及配套设施、康复养老、电子商务等混合融合的产业用地，土地用途可确定为工业用地、商业用地、物流仓储用地、科研用地或上述土地用途的混合用地等。

建立农村一二三产业融合发展用地联合审查机制。各区由农业农村主管部门牵头，会同同级发展和改革、规划和自然资源主管部门，开展项目的审核、论证工作。农业农村主管部门负责项目前期准备，审核项目是否符合农村一二三产业融合发展实际需求；发展和改革主管部门负责审核项目是否符合相关产业、环保政策，且是否具有一定投资规模和示范带动作用；规划和自然资源主管部门负责审核项目用地是否符合国土空间规划和节约集约用地要求（参照国有土地）。

二、农村一二三产业融合发展用地使用原则

（一）坚守底线，维护权益。坚持底线管控思维，坚持生态优先、绿色发展，优先保护自然和生态空间，优先落实耕地和永久基本农田、生态红线管控要求。开展农村一二三产业融合发展用地保障工作，支持和助推乡村振兴战略实施，坚持农村土地集体所有，坚持保障农民和集体经济组织的土地权益及社会投资方的合法利益。

（二）依法依规，节约集约。农村一二三产业融合发展用地，专项服务于农村产业融合发展项目，以节约集约利用土地为导向，科学安排产业用地布局，尽量减少占用土地面积，提高土地投资强度和产出效益。

（三）服务发展，促进增收。落实乡村振兴、城乡融合发展相关要求，以服务乡村产业融合发展，推动乡村振兴为出发点，科学确定用地标准，科学做好农村一二三产业融合发展用地安排，实行差异化供地政策，满足乡村产业发展合理用地需求，努力营造良好的乡村产业融合发展投资环境，吸纳劳动力就业，带动农民增收。

（四）规范经营，共同发展。围绕农村一二三产业融合发展用地服务保障，引导三产融合用地项目建立产权清晰、权责明确、收益明晰、管理科学的现代企业经营管理制度，促进村、企合作共赢，共同发展。

三、加强要素保障，统筹用地布局

（一）各区在组织编制国土空间总体规划和详细规划（村庄规划）时，应充分考虑当地乡村产业发展规划对国土空间的要求，因地制宜统筹优化建设用地规模、结构和布局，合理安排配套公共服务设施和基础设施。区、镇级国土空间规划应统筹增量与存量空间，安排不少于10%的新增建设用地空间规模或流量指标，主要保障农村一二三产业融合发展。

（二）各区每年用于保障农村一二三产业融合发展的新增用地计划应不少于市下达新增计划的5%；各区计划确实不足的，可申请市统筹解决。

（三）各区农业农村、发展和改革、规划和自然资源主管部门应积极引导农村产业用地集中集约布局，规模较大、工业化程度高、分散布局配套设施成本大、能耗高、废弃物处置量大的要安排在产业园区；具有一定规模的农产品加工项目原则上要布局在城镇开发边界内；直接服务种植养殖业的农产品加工、电子商务、仓储保鲜冷链、产地低温直销配送等产业，原则上应集中在行政村村庄建设边界内；利用农村本地资源开展农产品初加工、发展休闲观光旅游而必需的配套设施建设，在不占用永久基本农田、不破坏生态环境和乡村风貌，并符合生态保护红线和生态空间管控区域管控要求的前提下，可以在村庄建设边界外安排少量建设用地，并依法办理农用地转用审批和供地手续。

（四）各镇街在组织编制村庄规划时，在不占用永久基本农田和生态保护红线，并符合相关用途管制要求的前提下，可以通过村域内灵活使用留白管控、点位预控、机动指标调控等弹性管控方式，合理保障农村一二三产业融合发展用地。对于暂时无法准确定位的公厕、污水处理池、垃圾储运站等直接服务乡村建设的零星公共服务设施用地，以及农村一二三产业融合发展用地项目，可预留5%的规模，通过“列清单”方式纳入村庄规划。

四、拓展使用方式，分类保障需求

（一）溧水区、高淳区是集体经营性建设用地入市试点地区（以下简称试点地区），单位或者个人可以通过集体经营性建设用地入市的渠道，以出让、出租等方式使用集体建设用地，也可以采取农村集体经济组织自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位、个人共同举办企业方式取得集体建设用地，优先保障农村一二三产业融合发展。集体经营性建设用地入市时可以采用“出让合同+投资发展监管协议”方式带规划建筑设计方案公开挂牌出让，规划建筑设计方案及其相关履约要求纳入投资发展监管协议。

（二）非试点地区鼓励农村集体经济组织依法通过自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位、个人共同举办企业（以下简称共同举办企业）。共同举办企业应具备产权清晰、权责明确、管理科学等现代企业特征，具有以公司章程为基础的企业内部制度体系，明确约定股权各方权责关系。

（三）共同举办企业的项目应符合对项目的土地利用（经营）规模、总资产和固定资产规模、带动农户等标准；按不高于项目流转农用地总面积的2%申请用地规模，一般单个项目用地原则上不超过20亩。对于科技含量高、带动力强且投资超过3000万元的项目可适当提高用地额度。同等条件下优先保障粮食生产经营类项目用地，并在用地面积上予以倾斜。对我市已纳入国家农村产业融合发展示范园创建名单或已被认定为国家农村产业融合发展示范园的申报项目，同等条件下优先保障用地需求。

（四）农村一二三产业融合发展确需配套建设的生态景观、栈道、村口标识、景观小品、观景平台，以及单体占地面积不超过100平方米的公共厕所和污水处理等基础设施和公共服务设施用地，在不涉及占用永久基本农田、不破坏耕作层、不直接固化地面并征得水利、生态环境等相关主管部门同意意见的前提下，可以由项目开发主体与土地权利人商定经济补偿方案，明确种植、养殖、管护修复和经营等关系，签订土地使用合同，所涉及的土地按原用途管理。

五、盘活存量用地，增加供地来源

在符合国土空间规划的前提下，鼓励村庄开展土地综合整治，优化各类用地边界，整合和盘活布局散乱、设施落后、闲置低效、用途不合理的村庄用地，优先发展农村一二三产融合发展项目；在充分尊重相关权益人意愿的前提下，鼓励优先使用年度土地利用变更调查中村庄范围内低效闲置的存量建设用地和实际用途为非建设的建设用地；鼓励农业生产和村庄建设等用地的复合利用，盘活农村存量建设用地，并将整治形成的流量指标在保障安置房用地基础上，安排一定比例的规模用于本村的农村一二三产业融合发展和乡村振兴。

在符合国土空间规划的前提下，依据农村生产、生活、生态空间特征，在不影响周边环境、不产生光、电、音等干扰村民生活不利因素的前提下，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展乡村休闲、旅游、农产品初加工、电子商务、康养等农村产业。

对符合城镇低效用地再开发政策的旧村用地，鼓励原土地使用权人自主开发，允许市场主体以入股、联营等方式参与再开发。需重新办理集体建设用地使用手续的，按规定办理集体建设用地使用手续。符合集体建设用地流转相关规定的，按规定办理流转手续。

六、优化办理流程，提高审批效能

农村一二三产业融合发展用地涉及农用地转为建设用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。位于村庄建设边界外，需要点状布局和已纳入村庄规划“列清单”的农村一二三产融合发展及配套设施用地，符合相关要求的，可参照批次用地的审批方式、程序、权限等单独组卷报批；办理用地审批手续时，可以不办理用地预审与选址意见书。

集体建设用地所有权人自办企业或以土地使用权入股、联营的项目可委托街镇农村集体资产管理部门作为实施主体进行不动产登记等工作。

对符合国土空间规划（村庄规划）的项目用地可依据规划出具规划条件（项目整体规划条件或项目各点状地块规划条件），依法依规灵活确定地块面积、组合不同用途和面积的地块搭配供应。经营性用地如带规划建筑设计方案公开挂牌出让可以直接凭规划建筑设计方案审定意见和出让合同核发建设工程规划许可证；除依法应当以招标拍卖挂牌等方式公开出让的土地外，可以将建设用地批准和建设工程规划许可手续合并办理，并可以依法申请办理不动产登记。城镇开发边界外的国有建设用地用于农村一二三产业融合发展的，涉及的用地规划审批手续仍按国有建设用地相关要求办理。

七、强化动态监管，切实履职尽责

在农村一二三产业融合发展中，要始终坚持生态优先，落实最严格的耕地保护制度，坚决制止耕地“非农化”行为，严禁违规占用耕地进行农村产业建设，防止耕地“非粮化”，严格控制耕地转为林地、园地等其他农用地。

用于农村一二三产业融合发展的用地，应严格按照批准的用途使用，不得用于商品住宅、别墅、酒店、公寓等房地产开发，不得擅自改变用途或分割转让转租。确需改变用途的，需经充分论证后，依法依规报原审批部门批准。用地批准后应及时做好供地工作，减少新增批而未供土地。

共同举办企业应当与农村集体经济组织、农村集体资产监管方同时签订投资发展监管协议，明确约定项目亩均投资、亩均产值、吸纳当地劳动力就业、带动周边农户、违约责任等。农业农村主管部门牵头对投资发展监管协议进行核验、评估，对未按投资协议建设或未实现投资强度、亩均产出等主要指标的项目，责令限期整改，整改后仍不能达到约定条件的，按合同约定承担相应违约责任，或依法收回土地使用权，取消各项优惠政策。

参与共同举办企业的农村集体经济组织由所在街镇实行属地化管理，街镇会同农业农村、发展和改革、规划和自然资源、生态环境、水务等主管部门对共同举办企业的流转、建设、使用以及相关农业生产行为等环节实行全过程监管。共同举办企业发生变更的，应重新申请土地使用权，并重新签订项目入股、联营合同和投资发展监管协议，擅自转卖、转租农村集体建设用地的，由集体经济组织依入股、联营合同收回土地使用权。

市规划和自然资源主管部门将用地情况纳入市级国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”进行动态监管，将农村产业融合发展用地按照现状在年度国土变更调查工作中调查上图，并结合调查进行年度评估，评估结果作为下一年度农村一二三产业融合发展用地安排的重要依据。

各区对村庄建设边界外分散布局的用地管理，要与国家三部委《通知》和本通知一致。

八、附则

本通知自2022年11月1日起施行，有效期2年

特此通知。

附件：1．关于印发《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的工作细则》的通知

2．南京市农村一二三产业融合发展用地使用权入股、联营工作实施细则

南京市规划和自然资源局                                                 南京市发展和改革委员会

南京市农业农村局

2022年9月30日

一、出台背景

2019年12月，南京市规划和自然资源局联合南京市农业农村局出台了《关于保障农村一二三产业融合发展用地促进全市乡村振兴的通知》（宁规划资源〔2019〕967号），明确了支持农村一二三产业融合发展用地的基本路径。2020—2021年，连续两年已将150余宗农村一二三产业融合发展项目纳入保障范围，涉及安排用地保障计划1200余亩。但由于当前农村集体建设用地在供应环节尚欠规范，使得项目落地仍有困难。为进一步推进农村产业发展，保障农村一二三产业融合发展用地落地实施，制定出台《关于进一步保障和规范农村一二三产业融合发展用地 促进乡村振兴的通知》（以下简称：《通知》）；并为便于实践操作，同时制定了《南京市农村一二三产业融合发展用地使用权入股、联营工作实施细则》（以下简称：《细则》），作为《通知》附件同步出台。

二、制定依据

（一）《土地管理法》第六十条；

（二）《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第八款；

（三）《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（中发〔2018〕1 号）第三条第三款；

（四）《自然资源部 国家发展改革委 农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2021〕16号）全文

（五）《关于发展壮大新型农村集体经济 促进农民共同富裕的实施意见》（苏委农办〔2021〕17号）第三条第八款；

（六）江苏省自然资源厅、江苏省发改委、江苏省农业农村厅《关于印发〈关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的工作细则〉的通知》（苏自然资发〔2021〕258号）全文。

三、《通知》的主要内容

（一）用地范围。规定了农村一二三产业融合发展用地，是指以农业农村资源为依托，延伸产业链条，涵盖农产品生产、加工、流通、就地消费等环节，用于农产品加工流通、农产品产地市场、种源研发生产、农村休闲观光旅游及配套设施、康复养老、电子商务等混合融合的产业用地。具体用地项目应经过各区农业农村部门会同规划资源、发展改革部门联合认定。

（二）用地原则。为守好农村土地集体所有制底线，维护集体经济组织权益，确保农村一二三产业融合发展用地专地专用，同时兼顾投资者合法经营收益，促进农村产业项目规范发展，提出了依法依规、节约集约，坚守底线、维护权益，服务发展、促进增收，规范经营、共同发展等四项土地使用原则。其中依法依规、节约集约主要是为了在推动农村土地科学利用的同时，控制农村一二三产业融合发展用地使用范围；坚守底线、维护权益主要是为了落实农村土地制度改革要守好集体土地所有制底线，并且维护好土地利用投资方的经济利益；服务发展、促进增收主要是为了营造农村一二三产业融合发展用地良好投资氛围，助力乡村产业振兴；规范经营、共同发展主要是为了引导农村一二三产业融合发展项目建立现代企业管理制度，规范经营。

（三）要素统筹。一是规划统筹。强调区、街镇级国土空间规划应统筹增量与存量空间，安排不少于10%的新增建设用地空间规模或流量指标，保障农村一二三产业融合发展。二是计划统筹。明确各区每年用于保障农村一二三产业融合发展的新增用地计划应不少于市下达新增计划的5%。三是项目统筹。引导农村产业项目合理布局、协调发展，推动规模企业向工业集中区、产业园工集中集聚。四是弹性管控。可采用规划留白、点位预控、机动指标调控等弹性方式，保障项目用地，也可采用在村庄规划中预留5%的规模、项目“列清单”的方式保障。

（四）保障方式。明确非集体经营性建设用地入市试点地区可通过集体经济组织自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位或个人共同举办企业的途径取得合法土地使用权；集体经营性建设用地入市试点地区可直接以用地入市的方式落实土地供应保障，也可通过集体经济组织自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位或个人共同举办企业的途径落实用地。并为合理控制用地规模，要求一般按不高于项目流转农用地总面积的2%申请用地规模，通常单个项目用地原则上不超过20亩。对于科技含量高、带动力强以及从事粮食种植等项目可优先和倾斜保障。不超过100平方米的项目配套生态景观、栈道、村口标识、景观小品、观景平台等零星用地，可按相关政策与土地权利人签订土地使用合同、商定经济补偿方案后使用，所涉及的土地按原用途管理。

（五）拓宽用地来源。主要是盘活存量，节约增量，鼓励开展土地综合整治，推进土地复合利用，将剩余指标用于保障农村一二三产业融合发展。另外，对于符合城镇低效用地再开发政策的旧村用地，鼓励原土地使用权人自主开发，允许市场主体以入股、联营等方式参与再开发。

（六）优化服务。一是简化用地手续办理。对位于村庄建设边界外，需要点状布局和已纳入村庄规划“列清单”的产业融合发展及配套设施用地，符合相关要求的，可参照批次用地的审批方式、程序、权限等单独组卷报批；并且在办理用地审批手续时，可不办理用地预审与选址意见书。二是服务不动产登记。集体建设用地所有权人自办企业或以土地使用权入股、联营的项目可委托街镇农村集体资产管理部门作为实施主体进行登记。三是快速出具规划条件。对符合国土空间规划（村庄规划）的项目用地可依据规划出具规划条件（项目整体规划条件或项目各点状地块规划条件），依法依规灵活确定地块面积、组合不同用途和面积地块搭配供应。经营性用地如带规划建筑设计方案公开挂牌出让可直接凭方案审定意见和出让合同核发建设工程规划许可证；除依法应当以招标拍卖挂牌等方式公开出让的土地外，可将建设用地批准和规划许可手续合并办理，并可依法申请办理不动产登记。城镇开发边界外的国有建设用地用于农村一二三产业融合发展的，涉及的用地规划审批手续仍按国有建设用地相关要求办理。

（七）强化监管。落实各部门责任，坚持生态优先，落实耕地保护，坚决制止耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”，对参与共同举办企业的集体经济组织由所在街镇实行属地化管理，街镇会同农业农村、发改、生态环境、水务、规划资源等主管部门对共同举办企业的流转、建设、使用以及相关农业生产行为等环节实行全过程监管。

规划资源主管部门将用地情况纳入市级国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”进行动态监管，将农村产业融合发展用地按照现状在年度国土变更调查工作中调查上图，并结合调查进行年度评估，评估结果作为下一年度农村一二三产业融合发展用地安排的重要依据。

四、《细则》的主要内容

（一）适用范围。是指农村集体经济组织使用集体建设用地与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业，发展农村一二三产融合产业的行为。具体项目参考年度农村一二三产业融合发展项目审查，应在用地规模、投资规模和带动周边农户效益上满足一定的条件。

（二）主体资格。一是从土地所有权人的角度，明确了村集体为入股、联营的实施主体，其权利可由村集体经济组织或村委会行使，也可依法授权或委托第三方行使；二是从保证风险可控的角度，规定了参与入股、联营的对象必须与项目投资、用地主体一致；三是从规范程序的角度，规定了实施入股、联营需有合法的约定章程，各方权责明晰。

（三）工作程序。从前期准备到方案编制、签订合同、用地申请、规划许可、确权登记等设定了入股、联营用地的一整套流程，核心目的就是要控制范围、确保规范有序。其中前期准备主要是保证地块基本信息清晰，无权属争议矛盾；方案编制是要求提前谋划，取得村民支持；签订合同是要明确参与入股、联营各方责任；用地申请即在做好一切准备工作后，正式规划资源各区分局申请用地；规划许可是由规划资源各区分局依法办理用地规划手续；登记发证是依法办理不动产权证，保障入股、联营企业资产安全。

（四）监督监管。明确各部门职责，落实对入股、联营企业用地及经营行为的共同监管，确保政策实施规范有序，持续维护全市良好用地秩序，继续保持农业农村产业发展良好营商环境。