合肥市人民政府办公室关于印发合肥市土地节约集约利用综合改革试点实施方案的通知

税谱^®提示：根据《 合肥市人民政府关于发布2023年度市政府规范性文件清理结果的通知》 （ 2024-05-28）规定，继续实施，

各县（市）区人民政府、开发区管委会，市有关单位：

经市政府同意，现将《合肥市土地节约集约利用综合改革试点实施方案》印发给你们，请认真贯彻执行。

合肥市人民政府办公室

2023年8月16日


为进一步提升我市土地节约集约利用水平，推动经济社会高质量发展，根据省土地节约集约利用综合改革试点工作部署要求，结合实际，制定本方案。

一、试点目标

建立健全节约集约用地制度与机制，控制总量、做优增量、盘活存量、用活流量、提高质量，土地要素支撑经济社会高质量发展作用全面提升。

（一）总量目标。全市耕地保有量、永久基本农田保护面积、生态保护红线面积、城镇开发边界控制面积不突破上位控制要求。

（二）增量目标。以常住人口增长量为基数，将新增城镇用地规模控制在规范标准以内。到2025年底，全市省级以上开发区新上工业项目“标准地”供应比例力争达到100%。

（三）存量目标。批而未供、闲置土地年处置率达到全省平均以上水平，工业低效土地整改消化率全省领先，低效工业用地以低成本方式盘活占比明显提高。

（四）流量目标。农村存量建设用地盘活积极性显著增强，新增耕地保障水平明显提高，城镇存量建设用地供应比例稳步提升，供地率保持较高水平。

（五）质量目标。单位GDP建设用地使用面积年下降率不低于5%，新上产业项目用地强度、投资强度、产出强度稳步提升，高标准农田占永久基本农田比例大幅提高。

二、重点任务

（一）聚焦规划计划统筹，加强源头管控。

1.突出节约集约用地理念传导。制定市级节约集约用地行动计划与规范标准，把土地利用环节的问题反馈至规划层面研究分析。严格国土空间规划约束性指标及重要控制线的传导与落实，规划成果中增加节约集约篇章或节约集约落实情况。依托国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，加强规划实施动态监测、评估和预警。

2.健全国土空间规划体检评估和调整机制。开展市、县国土空间规划年度体检评估，每年开展一次城市区域建设用地节约集约利用状况评价，每五年开展一次中心城区建设用地集约利用潜力评价，依据评估评价结果，动态调整完善国土空间规划。

3.探索“人地挂钩”“增存挂钩”机制。结合国土空间总体规划调整、年度新增建设用地计划申请、土地供应计划制定，探索城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩、新增城乡建设用地规模与存量用地盘活挂钩，用地计划安排与批而未供、闲置和工业低效土地全域治理任务完成情况挂钩。

4.探索“增违、增补挂钩”机制。对违法违规占用耕地从事非农业建设的、耕地年度“进出平衡”未完成的县（市）区，冻结补充耕地指标。实行“以补定占”，根据各地上一年度新增耕地完成情况，确定下一年度建设用地规模。

（二）聚焦耕地保护管控，加强制度建设。

5.健全耕地保护工作流程。细化耕地耕作层剥离再利用工作流程，完善新增耕地核定流程，健全工作机制，强化工作指导。

6.强化永久基本农田保护与监管。对重大建设项目、全域土地综合整治等涉及占用和调整永久基本农田的情形，严格按规定履行程序，强化市级审核把关与全程监管。

7.统筹推进高标准农田建设。以高标准农田建设为切入点，统筹推进“小田变大田”等农业“标准地”改革，系统开展农田水利“最后一米”建设、土地流转和社会化服务、农田环境整治和数字农业建设，集成项目、政策、要素合力，重点补齐土壤改良、农田灌排设施等基础设施短板。

8.健全耕地保护补偿激励机制。统筹土地出让收入支持耕地保护、永久基本农田保护、高标准农田建设等工作，强化粮食种植导向和激励约束机制，对耕地保护工作成效突出的乡镇和村（社区）给予专项资金补偿激励。

9.打造“耕地智保”体系。搭建智慧耕地监测监管综合信息平台，打造“天-空-地-网”一体化耕地动态监测网络，提高耕地、永久基本农田、设施农用地监测监管工作的数字化、网络化和智能化水平。

（三）聚焦重大项目节约集约用地，推行全过程管控。

10.完善专项规划传导机制。国土空间专项规划专篇提出下级专项规划、详细规划的分解落实要求，明确规划约束性指标、刚性管控要求和具体指导性要求，保障项目落地。强化规划统筹衔接与工程方法创新，推行高压线入地、变电站入公建，探索基础设施整合布局、共用廊道，充分利用存量用地、地下空间和边角地。

11.支持公共交通、生态环境导向的综合开发利用。完善轨道站场周边公共交通、公共服务、公共空间体系，注重城市功能与轨道交通设施衔接，探索以公共交通为导向的TOD土地综合开发利用模式。探索以生态环境为导向的EOD开发模式，修复工矿废弃地等重点生态环境项目。

12.完善项目选址比选制度。各行业主管部门加强对建设单位项目前期工作指导，项目选址选线以符合国土空间规划为基本准则，将占用耕地、永久基本农田、公益林规模作为项目选址比选重要因子。超标准、无标准项目必须开展项目节地评价，评价结论纳入项目可行性研究报告或项目申请报告。严格项目使用临时用地的选址与复垦方案审查，实施临时用地全程监测监管。

13.深化项目可行性研究。项目建设单位要深化项目的各类专题研究，提高项目可行性研究的深度，严格依据国土空间规划和建设用地使用标准，规范组织编制项目初步设计。除涉文物保护、重大安全隐患、重大政策及规划调整和工程建设条件重大变化等原因外，严控设计变更造成的重新用地预审、调整用地范围等情形。

（四）聚焦产业园区节约集约用地，完善体系建设。

14.优化产业园区范围与布局。优化省级以上产业园区范围与布局，破解园区范围与国土空间规划不衔接、配套不健全、安全卫生防护不足等问题。实施产业区块控制线管理，整合提升各类开发区、产业园，引导园区外零散分布的工业项目向园区内集聚、乡镇园区向省级以上园区集聚，打造产业集群。

15.探索立体空间开发利用。编制产业园区立体空间开发利用方案，引导“工业上楼”、地下空间科学利用。鼓励工业项目利用地下空间建设仓储、停车设施。出台“工业上楼”政策指引，支持建设高标准厂房。

16.完善产业园区土地集约利用评价。持续开展省级以上开发区和其他类型产业园区土地集约利用年度监测与评价。将省级以上开发区实际管理范围纳入评价区域，强化评价结果在综合考核、扩区升级、土地供给、政策激励等方面应用。

17.强化亩均效益提升。深化“亩均论英雄”改革，推进“零增地”技改，强化亩均效益评价结果应用，制定差别化土地使用税、水电价、财政奖励政策，正向激励园区提高用地效益，反向倒逼低效用地退出。在符合规划、安全、环保、产业发展等要求的前提下，鼓励工业企业在自有自用工业用地上进行改扩建或拆旧建新，超出原批准总计容建筑面积的部分不再收取土地出让价款，给予一定配套奖励。

18.完善新型产业用地政策。加强新型产业用地规划管控，实行提级管理、前置审查，强化供后监管。制订市级产业用地指南，细化工业、现代服务业、新型产业用地规划及供应管理规则。

19.深化“拿地即开工”模式。强化政府前置服务，在省级以上开发区和其他有条件的地区推行产业用地“清单制”管理，探索重点工业项目带方案出让，实现“拿地即开工”。

20.实施产业项目“双合同”监管。出台市级产业用地闭环管理办法，逐步实现产业项目用地全生命周期管理。新上或新增产能的工业项目，签订产业项目监管合同与土地出让合同，属地加强对产业用地的实际用途、投入产出指标、转让转租等行为的监管。

21.优化工业用地配套设施比例。在符合国土空间规划、满足安全生产等要求、不改变工业用途的前提下，存量工业用地采取增加建筑密度、建设多层厂房、减少绿地布置等措施拓展用地空间的，可将配套行政办公及生活服务设施建筑面积所占比重由15%提高至30%，提高部分主要用于建设宿舍型保障性租赁住房。鼓励园区集中建设配套服务设施，促进共享共用，提升综合服务水平，推动“职住平衡”和产城融合发展。

（五）聚焦城镇节地水平提升，加强低效用地再开发。

22.大力推进城镇低效用地再开发。开展城中村改造“三年攻坚”行动，总结推广“老城减法”“肥瘦搭配”“以公共交通为导向的开发（TOD）+城市更新”“科创+城市更新”等更新模式，推动重点片区城市更新。优化产业用地结构布局，对不符合城市发展定位的大市场、与城市规划功能不符的城中企业依法实施搬迁，属于高效用地的，给予一定政策支持，属于低效用地的，纳入城镇低效用地再开发管理。夯实城镇低效用地调查入库、专项规划、实施计划等工作基础，争创国家低效用地再开发试点。在税收、奖励、信贷支持和社会影响力等方面鼓励引导社会资本以出让、出租、合作经营等方式参与低效用地再开发。

23.创新低效工业用地处置机制。深入推动低效工业用地低成本处置机制，完善“府院联动”处置涉法涉诉工业用地机制，深化“土地码”一码管地机制。推广“创新转型升级”提高工业用地亩均绩效工作机制、工业低效用地“健康体检+土地管家”管理制度和“发现问题+解决问题”处置机制。

24.深入开展“三大攻坚”行动。实施批而未供、闲置和工业低效土地全域治理攻坚行动，建立动态更新的批而未供、闲置和工业低效土地数据库，提高全域治理信息化水平。创新盘活机制，加速“腾笼换鸟”，推动复合开发，挖潜发展空间，推进提质增效，鼓励“退散进集”，全面整治提升工业低效土地。探索采取有偿收回土地使用权方式处置闲置土地。

（六）聚焦农村全域土地综合整治，强化政策保障。

25.支持实施农村全域土地综合整治试点。完善国家级农村全域土地综合整治试点方案。做好全域土地综合整治方案与各级国土空间规划的衔接，对试点成效开展评估。科学编制村庄规划，提升村庄用地的使用效率。

26.完善全域土地综合整治试点政策保障。把握增减挂钩和全域土地综合整治产生的节余指标省域内流转、有偿调剂使用的试点政策，提高土地要素保障能力。对试点成效评估排名位列全省前30%的试点地区所在县（市），采取“以奖代补”方式从市级留存新增建设用地土地有偿使用费中给予一定补偿奖励。试点县（市）根据实际需要可打破分项计提、分散使用的管理方式，整合使用土地出让收入中用于农业农村的资金，按规定用于高标准农田建设等方向。对参与全域土地综合整治的社会资本，依法依规给予相应政策保障。对参与实施省乡村振兴战略规划内的重点项目，可享受用地审批“绿色通道”办理政策，优先保障耕地占补平衡指标。

（七）聚焦土地要素改革，健全市场化配置机制。

27.强化土地二级市场建设管理。完善国有建设用地使用权续期、收回和退出机制，探索建立“交易+登记”一体化服务的土地二级有形市场。落实好建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场政策，深化“放管服”改革。支持开发园区搭建产业用地供需平台，促成以嫁接转让方式盘活存量工业用地，保障新项目落地。强化市公共资源交易平台与政务服务平台的互联互通，推行“互联网+政务服务”。通过系统接口方式，实现相关职能部门业务网上整合衔接，实现“一窗受理、一网通办、一站办结”。

28.稳妥推进农村集体经营性建设用地入市。加强对庐江县农村集体经营性建设用地入市试点工作指导。总结“集体建设用地建设租赁住房”“农舍总部经济”“共享农房”“田园综合体”创新经验，开展环巢湖地区集体建设用地利用专项研究。逐步推进集体经营性建设用地在市公共资源交易平台上发布信息、交易。

29.建立城乡统一的基准地价体系。定期开展城乡用地基准地价修订工作，加强基准地价与城乡发展导向、市场价格水平、城市土地要素竞争力的衔接。提高城镇用地基准地价地类的精细度，增加集体建设用地、农用地基准地价的覆盖面，将同地类基准地价的级差、不同地类基准地价的价差控制在合理水平。

30.健全工业用地多方式供应制度。优化工业用地出让年期，完善弹性出让年期制度，综合研究出让、租赁、作价出资（入股）等配置方式的适用性，探索工业用地租让并举。探索限地价、竞贡献等方式供应工业用地。

31.完善“标准地”制度体系。制定并定期更新“标准地”供应指标体系。提高省级以上开发园区新上工业项目“标准地”供应比例。鼓励将“标准地”指标纳入司法处置程序的存量工业用地使用权拍卖条件。探索将“标准地”制度向生产性服务业以及各类产业集聚区、工业功能区、特色小镇延伸，扩大“标准地”的用地类型和适用区域。

32.完善用地分割转让制度。用地批准文件或土地使用权出让合同约定不得分割及分割转让的工业、商办等用地，原则上不得分割及分割转让，但在不改变用途和规划条件，且满足独立使用及安全、消防等要求前提下，允许经属地初审，经批准单位或土地使用权出让方审核同意，重新签订土地使用权出让合同或补充协议实施分割转让。用地及地上建构筑物可按幢、层、间等固定界限为基本单元分割为可以独立使用且权属界线封闭的空间。应限定最小的分割面积和最大分割比例，不得改变土地用途和房屋用途进行开发。分割转让工业物业应用于引进相关产业链的产业项目。工业用地内配套行政办公及生活服务设施原则上不得独立分割转让。

三、保障措施

（一）强化组织领导。在市委规建治委员会统一领导下，成立市土地节约集约利用综合改革试点工作领导小组，市政府主要负责同志任组长，市政府分管负责同志任副组长，领导小组办公室设在市自然资源和规划局，抽调专人组成专班。根据任务分工，建立若干市级联席会议制度，推进各项试点任务落地见效。各县（市）区人民政府、开发区管委会作为改革任务责任主体，应明确牵头部门和镇街责任，构建“政府主导、部门联动、社会参与”的节约集约用地管理机制。各地各部门结合任务分工，按照市财政事权和支出责任划分有关规定，做好试点工作相关经费保障。

（二）强化任务实施。试点重大事项按照市委规建治委员会相关机制适时提请市委、市政府主要负责同志调度，试点重点任务推进情况纳入市土委会固定议题定期调度，日常工作开展情况纳入“两项清单”由领导小组办公室常态化调度。各地各部门对照本方案，明确试点任务，制定实施计划。领导小组办公室负责制定任务清单并开展中期评估和试点总结，2024年6月前组织开展试点中期评估，2025年9月前组织开展试点总结。

（三）强化保障监管。强化对土地“批、供、用、补、查、登”全过程监管，健全土地利用多部门共同监管责任机制。把节约集约用地综合改革试点工作情况纳入市政府目标管理绩效考核内容。探索建立改革试点工作的激励机制和容错纠错机制。做好调查评价、规划计划制定、政策研究、具体方案制定和试点成效自评等技术支撑。

（四）强化宣传引导。利用政府网站、自然资源讲堂等平台或媒介，多渠道、全方位宣传解读试点政策，增强社会普遍认知，营造良好的社会氛围。通过开展年度、中期和终期自评，挖掘土地节约集约利用的典型案例，全面总结试点经验，提炼推广先进经验做法，扩大试点工作影响力。

（五）强化“数智”管理。利用人工智能、航空航天、大数据等先进技术，持续完善全市高精度基础地理数据，融合自然资源调查、规划、管理和监测数据，构建自然资源三维立体“一张图”大数据体系，通过数字赋能、智慧管理，为土地利用“事前综合研判、事中精准决策、事后评估优化”提供有力支撑。

附件：（略）