广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知

各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：

  《关于深入推进“三旧”改造工作的实施意见》业经省人民政府同意，现印发给你们，请结合实际认真贯彻落实。


  广东省国土资源厅

  2018年4月4日



  为贯彻落实省人民政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》 （ 粤府〔2009〕78号）、《关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》 （ 粤府〔2016〕96号）以及国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》 （ 国土资发〔2016〕147号）等文件精神，进一步优化“三旧”改造政策，加快盘活利用各类低效城镇建设用地，现提出以下实施意见。

  一、调整完善“三旧”改造地块数据库

  （一）准确把握“三旧”改造标图建库标准。基层“三旧”改造主管部门应对拟入库地块是否符合以下入库标准进行认真审核：

  1.纳入“三旧”改造地块数据库的地块应当以宗地为基本单元。在旧村庄和旧城镇改造中，宗地数量多且面积小的，可以将相邻多个宗地作为整体入库。对无合法用地手续的地块，按照历史用地协议约定的用地范围、规划功能单元、道路、河流及产权边界等因素合理确定入库地块范围。

  2.严格把握用地时间范围及上盖物占地比例。2009年12月31日前已建设使用，地块上盖物基底面积占入库单元地块面积比例达30%以上，符合土地利用总体规划，经第二次全国土地调查（以下简称“二调”）和最新的土地利用现状图认定为建设用地，布局散乱、利用不充分、用途不合理、规划确定改造的低效存量建设用地，可按规定纳入“三旧”改造范围。已认定为闲置土地的，不得申请纳入改造范围。上盖物基底面积占入库地块面积比例不足30%的，经原土地权利人自愿申请，可按照2009年12月31日前上盖物占地面积确定可纳入标图建库的用地面积。

  3.特殊情形处理。上盖物占地比例符合建设用地规划许可证、土地供应法律文书等载明的规划条件，可不受30%比例限制。属于生态修复类改造项目，规划用途为非建设用地的，如能提供相关主管部门出具的项目属于生态修复类型的证明材料，可按规定纳入标图建库范围。“二调”认定为非建设用地，但实地在2009年12月31日前已经建设使用且符合上盖物占地比例要求的，可按规定纳入标图建库范围。

  （二）实行标图建库报备制度。各地级以上市只需按年度（每年12月底前）将本行政区域调整完善后的“三旧”改造地块数据库一次性报送省国土资源技术中心备案。对于拟增补入库的地块，由地级以上市“三旧”改造主管部门依据本意见及相关规定对其是否符合入库标准进行实质性审查，审查通过后即可开展改造项目的认定、改造方案及用地报批等工作；省国土资源技术中心仅负责对其报备的格式内容是否规范齐备进行技术性审查，审查通过的即予以备案；对于拟删减的地块，需由相关地级以上市举证说明拟删减原因，确有正当合理理由的（如规划修改导致近期无法实施改造，改造地块原土地权利人明确表示不同意实施改造等），可以进行删减，但已按“三旧”政策完善用地手续，享受“三旧”改造相关政策优惠，或已计入往年改造成效的地块不得删减。对上述内容审查通过的，由省国土资源技术中心出具备案函，并向社会公开备案结果。各地市可根据本地实际，参照省以往的做法，对数据库调整频次、程序、审查要求等予以规范。

  （三）同步办理土地征收和标图建库手续。“三旧”改造涉及土地征收审批权限已由省人民政府委托地级以上市人民政府行使。符合标图建库条件，改造条件成熟、改造需求迫切的地块，特别是贫困村改造用地，可由县级“三旧”改造主管部门将土地征收报批材料（需经同级人民政府审核同意）、纳入标图建库申请材料连同相关说明（包括项目性质、改造条件及同步办理土地征收和标图建库手续必要性等），上报地级以上市“三旧”改造主管部门审查，经其同意纳入标图建库范围的，方可按程序报地级以上市人民政府办理土地征收手续。对于符合农用地转用、土地征收正常办理条件的新增建设用地，仍按照现行法律法规及政策规定进行相关报批。严禁通过违规纳入“三旧”改造标图建库的方式，规避正常的征地审批程序。

  二、加强土地规划保障

  （四）统筹存量与增量。各地应统筹安排新增与存量用地，在土地利用总体规划数据库中增加“三旧”改造图层，与省“三旧”改造地块数据库保持一致，将具备改造条件、近期可能实施改造的“三旧”用地全部纳入规划范围，充分保障建设用地规模。“三旧”用地的规划审核参照新增建设用地的规划审核标准执行。

  （五）明确土地利用总体规划修改程序。对于连片改造中不符合土地利用总体规划,原则上单块面积不超过3亩、累计面积不超过项目主体地块面积10%的边角地、夹心地、插花地等零星土地，在不突破城乡建设用地规模、不减少耕地保有量且不涉及占用基本农田的前提下，可凭“三旧”项目确认文件、城乡规划部门出具的相关零星土地无法单独出具规划设计条件或难以独立开发的函件申请修改土地利用总体规划，按照《广东省土地利用总体规划修改管理规定》（粤国土资规划发〔2013〕23号）等确定的程序报批，并提供该文件第八条第（一）、（二）、（三）、（五）、（八）项等材料，以及对拟修改规划的用地面积及比例、项目主体地块已经纳入“三旧”改造地块数据库、“三旧”改造专项规划、年度实施计划及其与城市（镇）总体规划、控制性详细规划的符合性等情况作出的补充说明。

  三、明确“三旧”改造申请条件

  （六）合理确定项目改造主体。对于无合法征地手续或手续不完善，实际已实施征地（2009年12月31日前已签订征地协议）的历史用地，按照用地发生时的土地管理法律、法规及政策规定落实处理（处罚）并完善征收手续后，以土地权利人作为改造主体；签订征地协议后发生转让行为的，可按照用地发生时的土地管理法律政策落实处理（处罚）并完善征收手续后，以受让人作为改造主体。农村集体经济组织与其他个人或单位签订集体建设用地使用权出让、出租合同，将土地流转给其他个人或单位使用的，以原农村集体经济组织为改造主体；经农村集体经济组织表决同意，且土地流转期限符合相关法律、法规、规章要求的，在土地流转期限内可由农村集体建设用地的受让人、承租人作为改造主体。农村集体经济组织使用的国有建设用地也可参照上述规定，以原农村集体经济组织或承租人为改造主体。对于成片连片改造项目，改造范围内的所有权利主体通过以房地产作价入股、签订搬迁补偿协议、联营、收购归宗等方式，将房地产的相关权益转移到单一主体后，可由该主体申请实施改造，在完成上盖物拆除后再注销原有不动产权证，由国土资源主管部门直接与单一改造主体签订出让合同。但连片改造涉及公有经济成分占主导地位的公司、企业资产处置的，必须按照国有资产处置程序办理。

  （七）明确实施改造的具体标准。依据“三旧”改造专项规划、控制性详细规划或“三旧”改造单元规划，改造主体负责编制项目改造方案，确定改造规模、开发强度、利用方向、资金平衡、需办理的用地手续等内容，报有批准权的市、县人民政府批准。改造方案必须具备实质性改造内容，明确对上盖物的具体处置措施，具体改造标准由省国土资源厅统一规定。实质性改造以拆除重建为主，对于原有上盖物年代较新、质量较好的，允许继续保留使用，并通过改变功能、加建扩建、局部拆建、节能改造、完善公建配套设施等方式实施改造。

  四、加快“三旧”用地审批

  （八）合理划分“三旧”改造审批权限。涉及将旧村庄集体建设用地转为国有建设用地的，改造方案报所在的市、县级人民政府审批，土地征收手续报地级以上市人民政府根据省人民政府委托进行审批。涉及完善土地征收手续的，按照用地行为发生时间分类处理：

  1.用地行为发生在1986年12月31日之前的集体建设用地，因改造需要必须征收为国有建设用地的，参照旧村庄集体建设用地转为国有建设用地方式办理。

  2.用地行为发生在1987年1月1日至1998年12月31日之间的，依照1988年修订的土地管理法的相关规定，落实处理（处罚）后按土地现状办理征收手续，其中改造方案由地级以上市人民政府审批，完善土地征收手续报地级以上市人民政府根据省人民政府委托进行审批。

  3.用地行为发生在1999年1月1日至2009年12月31日之间的，依照1998年修订的土地管理法的相关规定，落实处理（处罚）后按土地现状办理征收手续，其中，改造方案由地级以上市人民政府审批，完善土地征收手续报地级以上市人民政府根据省人民政府委托进行审批。

  农村集体土地完善建设用地手续后保留集体土地性质，或国有土地完善建设用地手续的，按照规定权限报所在的地级以上市人民政府审批，并同步审批改造方案。

  （九）加快完善历史用地手续。对纳入“三旧”改造范围，符合土地利用总体规划和城乡规划、没有合法手续且已实际使用的建设用地，上盖物基底面积达到改造项目总面积30%以上，或上盖物占地比例虽不足30%，但符合建设用地规划许可证、土地供应法律文书等载明的规划条件，并且拟采取拆除重建、加建扩建、局部拆建、完善公建配套设施等方式改造的，可按照现状地类完善建设用地手续。具体实施办法由省国土资源厅制定。

  （十）规范“三旧”改造涉及边角地、夹心地、插花地（以下称“三地”）报批方式。“三旧”改造涉及“三地”办理农用地转用或土地征收手续的，由各地纳入批次用地依法报批，或与主体地块一并组卷上报。属于需要国务院批准的10个城市中心城区范围的农用地转用，可依法纳入城市批次用地报国务院审批。涉及的新增用地计划指标由各地在省下达的计划指标内安排，优先使用省下达的完成年度改造计划的奖励指标。涉及土地征收的，经农村集体经济组织表决同意，可不再举行听证、办理社保审核和安排留用地。“三旧”改造涉及“三地”面积大于3亩，或累计面积超过项目主体地块面积（不含“三地”面积）10%，且原则上不超过20%，符合土地利用总体规划和城乡规划的，可将其农用地转用和土地征收报批材料，连同由市、县人民政府对申报地块的相关说明（包括是否符合“三地”定义、图形特征、单块面积、累计面积占改造项目主体地块用地面积比例、是否可以单独出具规划要点、是否符合相关规划、纳入改造范围的必要性、社会经济预期效益等）一并报地级以上市人民政府根据个案处理原则进行审批。超标“三地”属于国有建设用地，且主体地块的改造方案已经有权机关批准的，地级以上市人民政府也可根据个案处理原则进行审批。

  五、规范“三旧”改造供地

  （十一）合理确定协议出让供地范围。涉及“三旧”改造的供地，属政府收购储备后再次供地的，必须以招标拍卖挂牌方式出让，其余可以协议方式出让。以协议方式出让的，必须履行地价评估、集体决策、结果公示程序，根据市场价格综合确定出让底价。2017年3月14日之前已批准改造方案的项目，可继续按照粤府〔2016〕96号文印发之前的政策办理供地手续。具体实施办法由各地级以上市人民政府依据相关规定制定。

  （十二）明确旧村庄改造的供地方式。鼓励农村集体经济组织通过“三旧”改造政策完善相关用地手续后，采用自行改造、与有关单位合作改造或由政府组织实施改造等多种方式实施改造。其中，自行改造或者合作改造的，可以直接出让给农村集体经济组织或由其成立的全资子公司、农村集体经济组织与公开选择的市场主体成立的合作公司、或者农村集体经济组织与公开选择的合作主体约定作为开发建设单位的一方；由政府组织改造的，在办理报批手续前需经农村集体经济组织表决同意，并明确具体补偿安置途径；在确定开发建设条件的前提下，政府可通过招标等公开方式出让土地，由中标人或竞得人实施拆迁工作。改造过程中需要调整上述改造方式的，应经农村集体经济组织表决同意，并报经原批准机关同意，有关调整情况应当及时在“三旧”改造项目监管系统中备案。

  （十三）加大对产业类改造项目支持力度。纳入“三旧”改造范围，具有合法用地手续的工业用地，改造后用于兴办先进制造业、生产性及高科技服务业、创业创新平台等国家支持的新产业、新业态建设项目的，经市县人民政府批准，可享受按原用途使用的5年过渡期政策。5年过渡期满后，经市县人民政府批准，可按新用途办理用地手续；若项目无法继续经营，原用地单位可按原用途保留使用土地。鼓励各地制定产业类改造项目专项支持措施，促进实体经济发展。

  （十四）合理分配土地增值收益。根据粤府〔2009〕78号文等相关规定，“三旧”用地由政府依法收回或征收后通过招标拍卖挂牌方式出让的，所得出让收益可按规定用于补偿原土地权利人，并可采取物业返还等其他方式兑现补偿。拟入库地块按照上盖物占地面积及30%比例返算可入库面积的剩余部分，可由政府完善相关手续后依法纳入土地储备，并对原土地权利人给予合理补偿。各地可结合实际制定完善增值收益分配机制的相关优惠政策，鼓励原土地权利人和市场主体积极参与。

  （十五）规范公益性用地移交。在旧城镇、旧厂房改造中，涉及向政府无偿移交城市基础设施、公共服务设施或其他公益性项目建设用地（含红线退缩用地）的改造项目，原权利人应当在签订土地使用权出让合同之前完成公益性用地移交工作，并负责对移交范围内原有建筑物、构筑物及其附属设施进行拆除，未按规定移交的，不予办理供地手续。移交的公益性用地应为国有建设用地，移交人不需为移交的公益性用地补缴土地出让金。在旧城镇、旧厂房改造中，将工业用地等用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地的自行改造项目均需移交公益性用地，需移交公益性用地的改造项目类型、具体比例由“三旧”改造主管部门牵头研究确定；城乡规划主管部门在组织编制或修编控制性详细规划中予以落实。对于改造地块所在的控制性详细规划或单元规划未提出预留公益性用地要求，或改造地块面积较小，无法提供有效的公益性用地等情形，可按公益性用地用途评估后，补缴与应移交用地等价的土地价款，或通过无偿移交城市基础设施、公共服务设施或其他公益性项目建筑面积，根据其占项目总建筑面积的比例折抵应移交的用地面积；涉及将城市基础设施、公共服务设施或其他公益性项目建成后无偿移交政府的改造项目，应当在签订土地使用权出让合同时明确优先完成公益性项目建设并无偿移交政府，由开发项目主体按照工程建设项目的有关规定办理手续并实施建设。具体实施办法由各地级以上市人民政府制定。

  六、加强“三旧”改造实施监管

  （十六）落实“三旧”改造项目备案制度。“三旧”改造项目涉及的改造方案及用地批文、土地供应结果、实施监管协议、改造实施情况等，应当在相关法律文书或证明文件作出之日起30日内通过省“三旧”改造项目监管系统进行备案。由市县级人民政府批准的“三旧”用地，未经系统备案的，依照有关规定处理。

  （十七）完善监管协议制度。除了由政府组织实施的改造项目外，其他项目均应当在改造方案正式获批之日起的三个月内，由“三旧”改造主管部门（或县级人民政府、镇人民政府、街道办事处）与改造主体签订监管协议。监管协议重点对改造项目按照经批准的改造方案及相关规划要求实施改造，无偿移交公益性用地，履行改造范围内配套建设义务，落实对改造范围内原土地权利人的补偿安置义务，实现改造项目的综合效益等方面进行监管。有条件的地市，可建立“三旧”改造资金监管制度，在签订土地使用权出让合同前，由改造主体到项目约定的银行设立改造专项资金监管账户，足额存入复建安置资金，监管账户内资金由改造主体、“三旧”改造主管部门和监管账户开户银行三者共同监管，确保专款专用；也可以在签订土地使用权出让合同之前由改造主体向“三旧”改造主管部门提供专项监管保证资金的银行保函，银行保函应为不可撤销、无条件的见索即付保函，由“三旧”改造主管部门监管。为落实共同监管责任，在尊重改造主体意愿的前提下，将落实监管协议约定内容作为改造项目签订土地使用权出让合同以及办理建设工程规划许可证、房屋预售许可证等行政审批手续的依据。

  （十八）加强“三旧”改造信息公开。省国土资源厅根据省的工作部署将已入库地块的图斑编号、用地面积、坐落位置等信息纳入政府信息主动公开范围，在门户网站上予以公开，接受公众查询和社会监督。各地“三旧”改造主管部门参照省国土资源厅的做法，在门户网站上公开本行政区域内“三旧”改造地块信息。“三旧”用地或改造方案经有权机关批准后，应当按规定发布公告。其中，涉及土地征收的“三旧”用地，市县人民政府应当在批复文件作出之日起10个工作日内发布公告并进行公证，保留相关证据，公告应当载明批准机关、批准文号、批准时间、批准内容、公告的有效期限以及行政复议、行政诉讼等权利事项。

  （十九）完善“三旧”改造司法裁决途径。在旧村庄改造中，因实施改造对改造范围内农村集体土地及国有土地及其上盖物业的受让人、承租人、抵押权人的正当权益造成影响的，依照其与农村集体经济组织或国有土地及其上盖物业的所有权人签订的出让、出租、抵押合同的约定进行补偿，对补偿标准存在争议的，由合同约定双方自行协商或采取民事诉讼途径解决。

  农村集体经济组织少数成员拒不履行经农村集体经济组织表决通过并经市县人民政府批准的改造方案（含搬迁补偿安置内容），按照以下情形分类处理：

  1.改造过程涉及征收集体土地，利害关系人对补偿标准有异议的，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定向批准征收土地的人民政府申请裁决。对于违反土地管理法律、法规规定阻挠征收土地的，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。

  2.改造过程不涉及征收集体土地但必须对村民的房屋进行拆迁的，县级以上地方人民政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三章补偿相关规定执行。

  人民法院裁定准予执行的，可由提出申请的市、县人民政府负责执行。

  （二十）完善年度考核办法。从各地“三旧”改造年度改造计划完成情况、节约集约用地情况等方面选取多项考核指标，合理确定各指标权重值，形成考核指标体系，综合考评各地“三旧”改造工作情况，考核结果作为土地利用计划指标分配及其他相关奖惩措施的依据。自2018年起，年度改造计划的实施和考核期限与自然年度保持一致。

  本意见印发之日起施行，有效期5年。以前规定与本意见不一致的，按本意见执行。

  为贯彻落实党的十九大精神，促进土地资源全面节约和循环利用，为广东奋力实现“四个走在全国前列”目标提供更加坚实的用地保障，日前，省国土资源厅印发了经省政府同意的《关于深入推进“三旧”改造工作的实施意见》（粤国土资规资字〔2018〕3号，以下简称《实施意见》），明确自发布之日起实施，有效期5年。

  一、深入推进“三旧”改造工作是大势所趋

  “三旧”改造是依据相关规划对特定范围内的低效存量建设用地进行再开发的活动，可以在不增加建设用地总量的前提下，通过提高现有土地利用效率，增加土地有效供给，满足经济社会发展的用地需求。我省人多地少、耕地后备资源少，随着国家永久基本农田划定及“占优补优”、“占水田补水田”等政策陆续实施，新增建设用地成本不断提高，难度越来越大，推进“三旧”改造已成为保障高质量发展的必然选择。

  近年来，省委省政府立足省情、统筹谋划，大力推进“三旧”改造工作。去年省第十二次党代会提出，“要以‘三旧’改造为抓手，推动城市更新，带动珠三角转型”，“力争每年都有突破性进展”。省政府陆续推出一系列重大改革措施，如成立由省推进“三旧”改造工作领导小组，建立省级部门协同机制；改革土地利用计划指标管理制度，实行“以存量换新增”的用地倒逼机制；委托下放“三旧”改造涉及土地征收审批权限，减少审批层级，提升审批效率，降低制度性成本。在政策上，继2009年出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》 （ 粤府〔2009〕78号，以下简称78号文）之后，2016年再次以省政府名义出台《关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》 （ 粤府〔2016〕96号，以下简称96号文），对相关政策规定进行补充完善，将“三旧”改造定位为长期性的重点工作；2017年1月审定并由省国土资源厅印发96号文实施方案，要求各地、各有关部门进一步完善配套政策和实施细则。

  当前，“三旧”改造工作已进入一个全新的阶段，多措并举，蓄势待发。适应这种工作形势，按照有关工作部署，省国土资源厅起草了《实施意见》，经征求各地、各有关部门意见后，按程序报省政府审定后印发，进一步优化“三旧”改造政策，助力“三旧”改造提速增量、提质增效。

  二、以问题和目标为导向多方入手完善政策设计

  《实施意见》以实际工作中存在的突出问题为导向，以构建更加优化、更加完备的政策体系为目标，结合各地实践以及调研了解的情况，从以下方面着手进行政策设计：

  一是细化现有政策规定。鉴于国家和省已出台的政策文件部分规定较为笼统、原则化，实操性有待加强，《实施意见》对一些政策规定予以深化、细化，以便于落地实施。拟细化的政策包括连片改造项目修改土地利用总体规划的具体程序、改造主体认定规则、改造标准、自行改造的“工改商”项目无偿移交公益性用地的具体方式、“三旧”用地协议出让的定价要求、同步办理标图建库和土地征收手续的具体程序等。

  二是全面推进简政放权。为深入推进“放管服”改革，进一步转变政府职能、激发市场活力，《实施意见》在省政府委托下放“三旧”改造涉及土地征收审批权限的基础上，将“三旧”改造标图建库的审核权下放至地级以上市“三旧”改造主管部门行使，并优化标图建库的审查标准、主体、程序，促进审批再提速。

  三是落实国家城镇低效用地再开发政策。2016年国土资源部出台经中央深改组和国务院审定的《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》 （ 国土资发〔2016〕147号，以下简称147号文），借鉴推广了我省“三旧”改造探索经验，也从国家层面对这项工作作出部署，提出规范性要求。经与国土资源部充分汇报沟通，我省可继续执行原有政策，并叠加适用147号文的相关政策。拟叠加的政策包括纳入改造范围的地块用地行为发生时间确定为2009年12月31日前、完善土地征收手续分时间段的审查依据等。

  四是总结推广基层创新经验。“三旧”改造工作充分尊重基层首创精神，省负责定原则、指方向、明目标，各地可在省的政策框架下结合实际自行探索，省里预留了一定的政策制定空间。迄今为止，我省全面铺开“三旧”改造工作已近十年，经过不断的努力和探索，部分地市尤其是珠三角核心地区形成了一套相对完备、各具特色的政策体系。《实施意见》多方借鉴，着重推广了旧村庄改造用地“返供”原农村集体经济组织或符合条件的市场主体、多个权利主体将土地房产权益让渡于单一主体实施改造、改造资金监管和银行保函监管制度等较为成熟的探索经验，使省的政策更加丰富、更接地气、更加务实。

  五是推动解决土地征拆难题。对于市场运作条件下“三旧”改造项目频频遇到的土地征拆难题，现行法律法规尚无完全适用的救济措施。《实施意见》立足现行法律法规的规定，充分尊重省法院《司法建议书》（粤高法建〔2012〕15号）及有关沟通意见，针对少数农村集体经济组织成员拒不履行经批准的补偿安置方案的问题，提出“先行政裁决、后行政复议或者行政诉讼”的救济途径，将会对下一步各地探索完善相关立法、妥善解决土地征拆难题、保障群众合法土地权益产生积极指导作用。

  三、坚持关键环节创新优化升级“三旧”改造政策体系

  《实施意见》主要依据“三旧”改造工作流程，划分为六个部分共二十条，主要内容如下：

  （一）调整完善“三旧”改造地块数据库

  一是放宽时间界限。与国土资源部147号文接轨，将纳入改造范围的地块用地行为发生时间范围从2007年6月30日前调整至2009年12月31日前，延后两年半时间；明确已认定为闲置土地的不得纳入标图建库范围。

  二是明确地块入库标准。结合闲置土地不得入库规定和我省惯例，提出上盖物占地比例低于30%的地块一般不得纳入标图建库范围。对上盖物占地比例不足30%、规划用途为非建设用地、“二调”认定为非建设用地等特殊情形，也规定了特殊处理的方法。

  三是下放标图建库审核权限。《实施意见》提出将“三旧”改造标图建库程序由审核制改为备案制，由地方“三旧”改造主管部门承担实质性审核责任，标图建库结果按规定报省备案。至此省级层面不再承担涉及“三旧”改造的具体审批事项，实现“零审批”。

  四是明确同步办理相关手续程序。“三旧”改造是一项创新性工作，为确保“封闭运行、结果可控”，我省将标图建库作为用地审批的前置程序。以往由省来审核标图建库时，一年只允许调整两次，半年一次，这导致一些改造需求迫切、改造条件成熟的项目，因等待地块入库而耗费时间、延缓进度。为此，96号文提出可同步办理土地征收和标图建库手续，《实施意见》对同步办理的程序予以细化，在审批权下放之后，土地征收与标图建库的审批机关并不相同，经地级以上市“三旧”改造主管部门审核同意入库的方能报当地市政府办理征收手续。

  （二）加强土地规划保障

  一是充分保障用地规模。要求各地统筹新增与存量用地，在土地利用总体规划中充分预留“三旧”改造项目用地规模。

  二是细化修改土地利用总体规划的相关要求。按照96号文第三条规定，结合现行土地利用总体规划的管理规定，细化连片改造项目中零星土地申请修改土地利用总体规划的条件、程序、报批材料等要求，相对一般项目而言，“三旧”改造项目修改规划报批材料更加简化。

  （三）明确“三旧”改造申请条件

  一是合理界定改造主体。对78号文第十七条规定进行细化延伸，明确实施征收后再进行转让、集体土地使用权流转等情形下改造主体认定问题。需要强调的是，集体土地使用权的流转对象只能在流转合同赋予的权限范围内实施改造，并不能直接办理土地征收手续。在连片改造项目中，由于涉及权利主体众多，如逐个办理土地转让和变更登记手续，程序繁琐、耗时较长，且可能受到商品房限购、无合法产权证明进而无法办理转让手续等因素制约，为此，《实施意见》借鉴广州、深圳等地经验，提出连片改造项目中多个权利主体可通过房地产权益转移形成单一改造主体。

  二是明确实施改造的具体标准。78号文提出，“三旧”改造必须遵循改造利用与完善手续相挂钩的基本原则，但未明确改造的具体标准。随着实践的发展，各方对“三旧”改造的认识不断深入，“三旧”改造不再是一味的拆除重建，而是包含综合整治、改变用途、生态修复、历史文化保护等多种方式，具体采取哪种方式应当因地制宜。《实施意见》提出实质性改造以拆除重建为主，同时也列举了多种非拆除重建的改造方式。下一步省国土资源厅将针对非拆除重建的改造方式制定更加细化的标准。

  （四）加快“三旧”用地审批

  一是明确有关审批权限。根据78号文第十七、十八条、96号文第八条以及147号文第十二条规定，明确改造方案、土地征收手续、完善建设用地手续的审查权限、依据等。需要强调的是，在完善土地征收手续时，用地行为发生在1986年12月31日之前的情形，参照旧村庄集体建设用地转为国有建设用地办理，需由村集体提出转国有的申请，并且对供地范围有限制。如果土地已由外来用地单位实际使用，无法满足转国有的办理条件，可视情按以下方式办理：一是依照原国家土地管理局1995年3月11日发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行确权操作；二是如果不能直接确权为国有土地，用地单位与村集体历史上签订了征地协议并兑现补偿，按照报批改造方案的方式完善征收手续。

  二是加快完善历史用地手续。按照改造利用与完善手续相挂钩的原则及以往惯例，纳入“三旧”改造范围、符合相关规划、上盖物占地比例符合要求且进行拆除重建改造的，可直接适用“三旧”改造完善用地手续政策。采取加建扩建、局部拆建、完善公建配套设施等非拆除重建方式改造的，通常比拆除重建类项目改造量小、相对容易推进，从政策公平性的角度考虑，理应与拆除重建类项目区别对待，不能直接适用“三旧”改造完善用地手续政策。下一步省国土资源厅将对此类项目提出差别化处理措施。

  三是规范“三地”报批方式。为促进地块整合改造，特别是解决改造地块权属界线与控制性详细规划界限不一致等问题，我省“三旧”改造政策允许将改造项目涉及的边角地、夹心地、插花地一并纳入改造范围，直接供地给改造主体。为确保上述政策的规范运用，粤府办〔2009〕122号文对“三地”面积及比例进行了限定，要求累计面积不得超过项目主体地块面积的10%。从各地实践来看，“三地”比例超出10%的现象比较普遍，严格限定上述比例不利于加快推进改造工作。为此，《实施意见》在122号文基础上，进一步细化“三地”报批方式、用地指标安排、报批材料等要求，并将“三地”占项目主体地块面积的比例放宽至20%。各地在运用上述政策时应当严格把握“三地”认定标准，不得随意扩大政策适用范围，以免对正常的新增用地供应秩序造成不利影响。

  （五）规范“三旧”改造供地

  一是创新了土地“返供”政策。“三旧”改造中的协议出让政策，主要适用于原土地权利人自行改造或合作改造，目的是加快理顺用地手续、调动市场主体积极性、促进土地整合归宗、切实降低改造成本，因此不同于一般意义的协议出让，定义为土地“返供”政策更为准确。鉴于一些地方政府、市场主体对于协议出让政策的认知偏误，《实施意见》再次重申了122号文提出的“涉及‘三旧’改造的供地，属政府收购储备后再次供地的，必须以招标拍卖挂牌方式出让，其余则可以协议方式出让”的规定，并借鉴地方经验进行适度创新，允许农村集体经济组织自行改造或与有关单位合作改造、连片改造中多个权利主体将房地产权益让渡于单一主体实施改造等情形下，以协议出让方式供地给符合条件的改造主体。各地需制定配套实施细则，明确具体适用条件、操作程序等，确保上述政策有效落地。此外，三旧”改造项目往往周期较长，从纳入标图建库范围到办理供地手续可能要耗费数年时间，为做好新旧政策衔接，《实施意见》提出2017年3月14日之前（即96号文印发半年期）已批准改造方案的项目，可继续按照96号文印发之前的政策办理供地手续。

  二是支持产业类改造项目。为响应国家和省大政方针政策，扶持实体经济发展，《实施意见》将国家支持新产业、新业态发展的“过渡期政策”引入“三旧”改造领域，即对于改造后用于新产业、新业态的项目，允许享受5年过渡期政策，期间不需变更土地用途、权利主体和补缴出让金。此外，《实施意见》也鼓励各地对产业类改造项目制定专项支持措施。

  三是规范公益用地移交方式。为促进“三旧”改造成果共享，96号文规定，在旧城镇、旧厂房改造中，自行改造的“工改商”项目必须向政府无偿移交不低于15%比例的公益性用地。但是，实际情况纷繁复杂，有的地块城乡规划未安排公益用地，有的改造地块本身面积较小，再核算15%的公益性用地，面积很小以至于无法进行有效建设。为此，《实施意见》吸纳地方建议，提出可以采取“交地”“交房”“交钱”等多种方式落实公益性用地移交要求，增强政策弹性和可操作性。此外，《实施意见》也明确了移交的公益性用地必须为国有建设用地、不需缴纳地价以及“先移交、后供地”等原则，以避免产生交接纠纷，确保用地移交到位。

  四是规范土地增值收益分配。实际中一些上盖物占地比例不足30%的地块按规定不能整体纳入标图建库范围，因而不能以“三旧”项目名义实施改造，但仍有非常迫切的改造需求。为扩大政策受惠面，充分调动市场积极性，《实施意见》提出“部分改造、部分交储”的处理措施，交储的那部分土地虽不能享受“三旧”改造政策优惠，但仍可得到政府的合理补偿，在这种利益的驱动下将有更多土地得以实施改造，政府与市场各取所需、实现双赢。

  （六）加强“三旧”改造实施监管

  “三旧”改造项目往往政策性强、牵涉面广、资金投入大，关乎人民群众切身利益，在审批过程严格把关必不可少，在批准之后强化监管也不可或缺。为此，《实施意见》细化了项目备案、签订监管协议、信息公开等方面要求，从行政、司法、社会等多个维度发力，切实加大监管力度，及时全面掌握项目推进情况，确保改造主体依规依约实施改造，有效保障公共利益和群众利益的实现。此外，《实施意见》也完善了年度考核办法，目的是促进地方政府落实主体责任，加强“三旧”改造工作管理。

  （七）推动通过司法途径解决“三旧”改造矛盾纠纷

  根据有关法律法规及司法实践，《实施意见》规范了对集体建设土地流转对象以及国有土地及其上盖物业承租人的补偿操作，即主要根据合同双方的约定进行补偿，对补偿标准存在争议的，采取民事诉讼途径解决。另外，根据省法院2012年发给省政府的粤高法建〔2012〕15号《司法建议书》精神，对于少数农村集体经济组织成员拒不履行经批准的补偿安置方案的，根据用地是否涉及土地征收，分别适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。