绍兴市人民政府办公室关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见

绍政办发〔2015〕52号

税谱^®提示：根据《 绍兴市人民政府办公室关于公布市政府及市政府办公室行政规范性文件清理结果的通知》 （ 绍政办发〔2016〕88号）规定，继续有效。

税谱^®提示：根据《 绍兴市人民政府办公室关于公布市政府及市政府办公室行政规范性文件清理结果的通知》 （ 绍政办发〔2019〕34号）规定，继续有效。

税谱^®提示：根据《 绍兴市人民政府办公室关于公布市政府及市政府办公室文件清理结果的通知》 （ 绍政办发〔2023〕3号）规定，继续有效。

各区、县（市）人民政府，市政府各部门、各单位：

  为鼓励和引导社会资本投资，深入推进我市投融资体制和财税体制改革创新，进一步激活和释放经济发展的内生动力，不断拓宽融资渠道，根据国务院、财政部、国家发改委关于推广运用政府和社会资本合作（Public Private Partnership，以下简称PPP）模式有关精神和《浙江省人民政府办公厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》 （ 浙政办发〔2015〕9号）、《 浙江省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（浙财金〔2015〕5号）要求，经市政府同意，现就我市推广运用PPP模式提出如下实施意见：

  一、重要意义

  PPP模式是指政府和社会资本为建设基础设施及提供公共服务而建立的长期合作关系和制度安排。推广运用PPP模式，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道；有利于发展混合所有制经济，增强经济增长内生动力；有利于加快政府职能转变，提高国家治理能力。各地各部门要充分认识推广运用PPP模式的重要意义，积极宣传PPP模式的理念和方法，做好本地区各项综合协调工作，切实履行工作职责，大力推进政府和社会资本合作规范有序开展。

  二、总体要求和基本原则

  （一）总体要求

  全面贯彻落实党的十八届三中全会精神，按照市委、市政府决策部署，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府调控作用，打破行业垄断和市场壁垒，加快转变政府职能，积极推进政府与社会资本合作，进一步鼓励社会投资特别是民间投资，盘活存量，用好增量，推进基础设施建设，提高公共产品质量与效率。

  （二）基本原则

  1．政府主导，市场运作。厘清政府与市场边界，政府做好政策制定、发展规划和市场监管，社会资本承担项目的建设、运营和维护，构建协作与监督相结合的PPP机制。

  2．风险分担，互利共赢。建立健全激励与约束相结合的风险分担和利益补偿机制，充分考虑社会资本合理收益，切实维护公共利益。

  3．诚信合作，公开透明。坚持平等协商，权责明确，依法合规，完善制度设计，做到程序规范、过程公开，营造良好的政策环境。

  4．积极稳妥，有序推进。探索运用规范的PPP模式，不断完善制度体系，规范项目操作流程，有序推进政府和社会资本合作。

  三、运用范围

  全市范围内价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的基础设施和公共服务项目，应积极采用政府和社会资本合作模式进行建设和运营，包括高速公路、铁路、港口码头、民用机场、城市轨道交通、城市公交及场站等交通设施，跨流域引调水、水资源综合利用等水利设施，地下综合管廊、供水、供气、供热、污水和垃圾处理等市政公用设施，教育、文化、旅游、医疗、养老、体育等社会公共事业，公共租赁住房等保障性安居工程以及资源和环境保护、生态建设等项目。

  已建成的项目，也要积极植入PPP模式，引入社会资本并组建项目公司，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作运营，盘活存量资产、提升经营管理水平、改善公共服务质量。

  已界定为地方政府存量债务中适宜以PPP模式运营的融资平台公司存量项目，要大力推广PPP模式，鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，减轻政府公共财政举债压力，腾出更多资金用于重点民生项目建设。

  四、主要任务

  （一）加强项目储备。按照我市基础设施建设和公共服务需要，兼顾资源有效配置及项目合理布局，建立PPP项目储备库，将通过物有所值评估和财政承受能力论证的项目纳入项目库管理，符合条件的在建或已建项目也可纳入项目库管理。财政、发改等部门应会同行业主管部门对潜在项目进行评估筛选，确定备选项目，支持社会资本以项目建议书的方式向财政、发改等部门推荐潜在项目。

  （二）规范项目评估。根据有关政策法规要求，扎实做好项目前期论证。项目评估要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、服务价格和收费标准、融资方案和所需财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容。要积极借鉴物有所值评价理念和方法，确保采取PPP模式后能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本。作为政府授权的行业主管部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，在授权范围内具体负责项目评估论证、合同签订、组织实施等工作。项目实施机构应编制项目实施方案，经评估论证后报项目同级政府审核实施。

  （三）理顺合作关系。严格按照《政府采购法》、《招标投标法》等相关规定，根据项目实际情况和要求，综合考虑专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、竞争性磋商等方式，依法选择诚实守信、安全可靠的社会资本投资人。政府出资机构和社会资本投资人应在平等协商、依法合规的基础上签订股东合同；政府授权机构应与社会资本投资人或项目公司签订项目合同，股东合同、项目合同等应报项目同级财政部门和法制机构备案。协议签订后内容发生实质性调整或变更，凡涉及政府出资或补贴、收费标准等内容的，须经项目同级财政、物价等部门确认。

  （四）确定项目回报。回报机制遵循收益合理共享、风险合理分担，切实考虑社会资本合理收益的原则，社会资本通过“使用者付费”和必要的“政府补贴”获得合理投资回报。设立PPP项目专项资金，纳入政府财政预算。建立项目定价机制，按照社会平均建造成本、运营费用、投资收益率等因素确定价格和收费水平，激励投资者降低建设和运营成本。建立收益分享机制，对超出社会资本合理收益的部分，政府与社会资本应合理分享；对亏损部分，按协议合理分摊。建立动态补贴机制，对项目收入不能覆盖成本和合理收益的，可通过政府付费等方式给予适当补贴。除最低需求风险外，政府补贴不得承诺社会资本回报水平。各级财政部门要将财政补贴等支出纳入同级政府预算，统筹考虑，并会同物价等部门加强监审。

  （五）强化风险管理。根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出，对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。项目收益与风险分担机制要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素。按照国务院和省政府加强地方政府性债务管理的要求，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜项目要大力推广PPP模式。依法严格控制政府各类债务，严防债务风险转移，切实防范和控制财政风险。政府对社会资本投资人或项目公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担社会资本投资人或项目公司的偿债责任。除法律另有规定外，各级政府及部门不得提供担保。

  （六）健全退出机制。政府应与社会资本投资人明确项目的退出路径，保障项目持续稳定运行。如遇不可抗力或违约事件导致合作提前终止时，应及时做好接管，保障公共利益不受侵害。政府和社会资本合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交。项目移交完成后，应组织对项目合作情况进行绩效评价。

  五、工作流程

  （一）项目识别。在可运用范围内，财政、发改等部门应向交通运输、建设、环保、教育、水利、医疗、文化、民政、体育等行业主管部门征集潜在的政府和社会资本合作项目，会同有关部门筛选确定备选项目，制定项目年度和中期开发计划。列入年度开发计划的项目，财政、发改等部门应会同行业主管部门组织开展项目定性、定量物有所值评估和财政承受能力论证。通过论证的项目，纳入项目库管理，定期或不定期向社会公布推荐项目清单。

  （二）项目准备。通过物有所值评估和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备，由确定的项目实施机构编制项目实施方案。财政部门应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，报经同级政府批准后实施；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证。

  （三）项目采购。项目实施机构应按照政府采购法律法规及《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)等规定，根据项目采购需求特点，采取适宜的采购方式，选择信誉好、实力强的社会资本参与项目建设运营。除涉及国家机密、商业秘密的内容外，采购信息应公开发布。项目采购完成后，项目实施机构或政府授权机构应与中选社会资本签署项目合同。

  （四）项目执行。项目公司可由社会资本出资设立，也可由政府和社会资本共同出资设立，政府在项目公司中的持股比例原则上应低于50%。项目实施机构和财政部门应监督社会资本按照采购文件和合同约定，按时足额出资设立项目公司。项目公司成立后，项目实施机构或政府授权机构应与项目公司重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。

  社会资本和项目公司要严格按合同约定组织项目建设和运营。项目实施机构或行业主管部门要根据合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标。政府有支付义务的，应按合同约定和绩效指标向社会资本或项目公司支付费用，并执行约定的奖励条款或惩处措施。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应及时足额向政府支付超额收益。

  （五）项目移交。项目经营期满或发生合同提前终止情况时，项目实施机构或政府指定部门应组建项目移交工作组，按照合同约定及时组织开展项目性能测试、验收及资产交割等工作，妥善做好项目移交。项目移交完成后，财政部门应会同有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展PPP管理工作的决策参考依据。

  六、保障措施

  （一）加强组织领导。成立政府和社会资本合作工作领导小组，由常务副市长任组长，市编委办、市政府法制办、市发改委、市民政局、市财政局、市人力社保局、市国土局、市环保局、市建设局、市交通运输局、市水利局、市卫生计生委、市审计局、市物价局等部门为成员单位。领导小组下设办公室，办公室设在市财政局，承担领导小组日常工作。根据需要设立政府和社会资本合作工作机构。各有关部门要加强组织协调，形成工作合力，指导并推动工作开展。

  （二）完善配套政策。政府和社会资本合作项目按规定享受各项税收优惠和行政事业性收费减免政策，在安排各类财政性专项资金和政府性补助时，享受与政府投资项目同等财政扶持政策。拓宽项目融资渠道，鼓励银行、证券、保险等金融机构以及融资担保机构积极开发适合的金融产品，创新金融服务，积极争取社保资金、保险资金、专业投资机构资金参与，支持金融机构及早介入项目前期准备工作，参与项目策划、融资、建设和运营。鼓励社会中介机构积极参与项目建设，提供法律、财务、咨询等专业服务。

  （三）创造公平环境。按照行政审批制度改革要求，及时向社会公布审批事项、审批程序、申报条件、办事方法、办结时限、服务承诺等，实现行政审批标准化。行业主管部门要加强行业监管，设定技术规范，明确行业标准、服务质量和监管细则，保障社会资本稳定运营。完善投资者保护政策，让不同所有制企业享受公平的市场准入和各类优惠政策，切实维护社会资本投资者的合法权益。加强项目实施能力建设，注重培养专业人才。加强全社会信用体系建设，认真履约，及时兑现各类承诺和合同约定。

  （四）加强项目监管。加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理，建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构，优先保障公共安全和公共利益。在明确社会资本方的绩效监测和质量控制等义务基础上，充分保证政府方合理的监督权和介入权，以加强对社会资本的履约管理。

  （五）做好宣传引导。在全市范围内广泛宣传推广PPP模式的重要意义，做好政策解读，加强舆论引导，组织各类PPP项目培训指导，主动回应社会关切，充分调动社会资本积极性。加大PPP项目信息公开力度，按照规定主动做好有关政策和实施过程的信息公开，定期发布推广运用PPP模式项目信息，自觉接受社会监督，妥善处理涉及项目的社会、经济纠纷，充分发挥政府、市场和社会资本合力。

  绍兴市人民政府办公室

2015年7月10日