杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市地下空间开发利用管理实施办法的通知

杭政办函〔2020〕17号

税谱^®提示：根据《 杭州市人民政府办公厅关于公布市政府及市政府办公厅行政规范性文件清理结果的通知》 （ 杭政办函〔2022〕76号）规定，继续有效。

各区、县（市）人民政府，市政府各部门、各直属单位：

《杭州市地下空间开发利用管理实施办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。


杭州市人民政府办公厅

2020年5月26日



为进一步鼓励社会资本投资建设地下空间，促进地下空间高质量系统性开发建设、互连互通和高效利用，提升城市容纳与防护能力，根据《 杭州市地下空间开发利用管理办法》（市政府令第299号）和地下空间建设相关规划，结合我市实际，现就进一步推动我市地下空间开发利用管理提出如下实施办法。

一、鼓励地下连通通道（空间）建设

鼓励建设地下连通通道（空间），促进互连互通。

（一）地下连通通道（空间）是指位于地表以下，用于连接地下、地上设施，以供行人或车辆通行功能为主的地下空间。

（二）对规划未明确地下连通通道（空间）建设要求、建设单位拟申请建设地下连通通道（空间），应组织编制包含地下连通通道（空间）建设内容的开发（建设）方案，由市、区地下空间开发利用管理综合协调机构组织发改、规划和自然资源、建设、人防、城管、消防、交警、园文等部门和相关专家，对地下连通通道（空间）建设的必要性、可行性进行论证，明确地下连通通道（空间）的公共属性、商业配建和使用管理要求。

（三）对规划未明确地下连通通道（空间）建设要求、建设单位拟申请建设地下连通通道（空间）的项目，拟建地下连通通道（空间）用地范围确需超出项目批准用地范围，穿越市政道路、公共绿地、公共广场、公共河道等公共用地，或者连接两宗已设定产权地块的，经市、区地下空间开发利用管理综合协调机构组织论证通过后，由建设单位按照投资项目审批程序，向规划和自然资源主管部门申请办理包含地下连通通道（空间）建设内容的项目选址意见书，在取得立项批准（核准、备案）文件、建设用地规划许可证后，办理划拨供地手续，划拨决定书中应明确地下连通通道（空间）后续管理职责。

（四）在满足交通功能、符合相关技术和安全规范的基础上，地下连通通道（空间）内允许设置经营性功能，但功能区块面积不超过连通通道（空间）总建筑面积的30%。经营性功能区块的用地应有偿使用，用地手续可以按协议出让办理；连通双方为不同主体的，须经双方协商确定地下连通通道（空间）的用地、建设主体和运维责任，并签订建设协议。

二、鼓励开发自有用地红线范围内的地下空间

鼓励地上建设用地使用权人开发其用地红线范围内的地下空间，促进高效利用土地资源。

地上建设用地使用权人申请开发其建设用地范围内地下空间的，除依法可以划拨方式供地的以外，可以通过协议出让的方式取得建设用地使用权。若地上建设用地存在多个使用权人的，需由占建筑面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的地上建设用地使用权人同意后方可办理。

三、加强重点区域地下空间统筹建设

加强地下空间重点建设区域、重点建设项目的统筹管理，推动在重点建设区域内整体连片开发地下空间，促进地下地上整体协调开发建设。

（一）地下空间重点建设区域（项目）是指地下空间开发利用专项规划和地下空间建设规划中明确的地下空间总体布局结构中重点开发利用的中心区域、主要片区及综合开发项目。

（二）地下空间建设计划中重点建设区域（项目）所在地的属地政府、开发区管委会、产业集聚区管委会或者其指定的机构，以及市级开发建设单位（以下统称做地主体）完成土地开发整理后，具备供地条件的，报规划和自然资源主管部门优先纳入年度土地出让计划。

（三）因规划需要或者建设单位对相邻地块地下空间有整体开发要求的，应鼓励统筹整体连片开发。地下空间整体连片开发时，可由做地主体取得区域地下建设用地使用权后统一实施开发建设，地上建设用地使用权采取分宗“带地下工程”方式供应；也可对区域地下空间实行分宗出让，在规划条件中明确统一建设的要求，委托一个主体统一建设。

（四）地下空间重点建设区域（项目）开发建设时，做地主体应在土地出让或划拨取得用地前组织编制建设项目地下空间开发建设方案，重点研究明确地下空间开发功能、规模、布局及互连互通、地下与地面建设协调方式等内容，应优先安排公益性基础设施、公共服务设施、防空防灾设施，结合地铁建设打造地下互连互通交通系统，并进行必要的经济测算。

（五）做地主体组织编制完成地下空间重点建设区域（项目）开发建设方案后，报市地下空间开发利用管理综合协调机构，由其组织发改、规划和自然资源、建设、人防、城管、消防、交警、园文等行政主管部门，邀请规划、建设、交通、消防、市政等相关专家，召开建设方案论证联席会议，明确地下空间在用途、规模、分层、公共空间及互连互通、出入口安排、人民防空、城市基础设施和公共服务设施配建等方面的建设要求。

做地主体根据建设方案论证联席会议精神，完善建设方案后，将选址论证报告（包括开发范围、规模、使用性质、互连互通要求、出入口位置、人防建设要求、城市基础设施和公共服务设施配建要求等内容），报规划和自然资源主管部门，申请核发选址意见书或规划条件。

对重点建设区域（项目）整体连片开发建设的地下空间，在组织方案论证联席会议明确建设要求时，应同步明确建设模式、建后使用等事项，报经市政府同意后实施。

四、强化地下空间建后使用管理

对公众开放的地下空间，其使用和维护管理责任人，应当建立地下空间安全使用和维护管理制度、突发事件应急预案，并接受城市管理行政主管部门的监督管理。

（一）穿越市政道路、公共绿地、公共广场、公共河道等公共用地的地下连通通道（空间），或连接两宗已设定产权地块的地下连通通道（空间），如设置地面出入口并保证全天24小时向公众开放的称为公共连通通道（空间）。

（二）以地表出入口红线或市政道路、公共绿地、公共广场、公共河道等红线为界（取大值），将地下公共连通通道（空间）中满足独立使用功能并具备24小时向公众开放的公共部分移交至城市管理行政主管部门或政府指定部门负责维护管理；其他部分由所有权人或所有权人委托的实际使用人负责维护管理，管理单位应落实管理和维护责任并做好抗渗防漏等处置工作，保持地下公共连通通道（空间）消防、报警、通风、照明、监控、通信等设施正常运行。涉及两个以上所有权人的，在相关所有权人的建设协议中明确连通通道（空间）的使用方式和维修养护责任。

连通通道（空间）设置其他功能（含经营性功能）设施的，由所有权人或所有权人委托的实际使用人负责维护管理，并接受城市管理行政主管部门的监督管理；因公共利益需要，可依法征收并给予补偿。

（三）申请补办有偿使用手续的地下空间，其用途、范围、建筑面积应与规划竣工核实确认书及附图相一致，不得擅自改变。

（四）相关规划、设计文件中未明确地下空间功能用途的区域拟变更为经营性用途的，土地使用权人应向建设行政主管部门提交相应设计方案，设计方案应当符合现行停车、消防、人防等相关技术规范、标准，满足基本配建要求，不得影响结构和使用安全。建设行政主管部门应会同发改、规划和自然资源、人防、消防、交警等行政主管部门对方案进行专题研究后予以明确。

（五）鼓励地下空间产权确权。地下建设用地使用权及地下建（构）筑物的权属登记，按照法律、法规和本市不动产登记的有关规定办理。

本实施办法适用于杭州市区范围，自2020年6月26日起施行，由市建委、市规划和自然资源局负责牵头组织实施。桐庐县、淳安县、建德市可参照执行。

一、制定《杭州市地下空间开发利用管理实施办法》的背景和意义？

《 杭州市地下空间开发利用管理办法》（杭州市人民政府令第299号）自2017年8月1日起正式施行以来，通过深化规划管控，优化建设用地管理，创新统筹建设模式，启动权属管理登记等，在提升地下空间开发的系统性和综合性方面取得了一定成效，但通过《管理办法》的后评估发现，部分条款缺乏更精细的操作性，主要存在用地取得和实施层面的操作性不够完善、地下连通通道开发利用的鼓励政策不够明确、重点开发建设区域统筹不足等问题，对规模化、系统化、综合性开发利用地下空间形成了一定制约。因此，市建委牵头制定《杭州市地下空间开发利用管理实施办法》是非常有必要的，是对《管理办法》的重要补充，也是对我市地下空间开发利用顶层设计的进一步完善。

二、制定政策的主要依据

1.《 杭州市地下空间开发利用管理办法》（市政府令第299号）；

2.《杭州市人民政府关于加强城市地下空间开发利用管理的若干意见》（杭政函〔2011〕189号）；

3.《杭州市区地下空间建设用地管理和土地登记暂行规定》（市委办发〔2009〕86号）；

4.《杭州市人民政府关于杭州市地下空间开发近期建设规划（2016—2020年）的批复》（杭政函〔2016〕115号）。

三、主要内容

《杭州市地下空间开发利用管理实施办法》分地下连通通道（空间）建设、重点区域统筹建设、建后使用管理三方面内容。

（一）地下连通通道（空间）建设

《管理办法》对规划明确建设的地下连通通道的用地、建设等方面提出原则性指导意见，但考虑到现实中申请建设的连通通道（空间），规划均未明确，且实际建设中仍有一些连通通道是根据地块开发的需要以及兼顾公共通道进行建设的，未在地块项目规划条件中予以明确，这些连通通道(空间)往往超出地块红线，比如地铁站点与周边地块需要穿越绿化带等进行连接。因此，为了鼓励地下空间互连互通，鼓励建设单位提供地下公共空间及出入口，《实施办法》对规划条件未明确建设地下连通通道要求的内容进行明确。

1、对规划未明确地下连通通道（空间）建设要求的，建设单位拟申请建设地下连通通道（空间），由市、区地下空间综合协调机构对连通通道（空间）建设的必要性进行论证，并明确地下连通通道（空间）是否具有公共属性、商业配建和使用管理要求，形成会议纪要予以明确。论证同意的，由建设单位按照投资项目审批程序，办理选址意见书等手续。

2、地下连通通道（空间）建设用地可采用划拨供地方法取得用地使用权，由建设单位按照投资项目审批程序，在向规划和自然资源主管部门申请包含连通通道（空间）建设内容的选址意见书，并依法办法立项、规划许可、划拨用地等手续。

3、连通通道（空间）内允许设置不超过通道（空间）总建筑面积30%的经营性功能。

（二）鼓励开发自有用地红线范围内的地下空间

地上建设用地使用权人申请开发其建设用地范围内地下空间的，除依法可以划拨方式供地的以外，可以通过协议出让的方式取得建设用地使用权。若地上建设用地存在多个使用权人的，需由占建筑面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的地上建设用地使用权人同意后方可办理。

（三）重点区域统筹建设

为了能够更好的落实《管理办法》中重点区域统筹建设的要求，高质量推动地下空间区域成片统筹开发建设，我们借鉴上海、深圳等地的先进经验， 制定了一些措施，主要从重点区域土地出让方式、开发建设方案论证和建设模式等方面进行统筹。

1、由所在地属地政府、管委会或者其指定的机构负责土地整理。

2、鼓励重点区域相邻地块地下空间统筹整体连片开发。可以采取两种开发模式，一是由一个主体对地下空间先行整体开发建设，然后地上建设用地使用权采取分宗“带地下工程”方式供应；二是区域先实行分宗出让，地下空间委托一个主体统一建设，但土地出让条件中要明确统一建设要求。

3、地下空间重点区域（项目）开发建设时，各做地主体应在土地出让（取得划拨用地）之前组织编制建设项目地下空间开发（建设）方案，报市地下空间管理综合协调机构组织联席方案论证，明确地下空间在用途、规模、分层、公共空间及互连互通、出入口安排、人民防空、城市基础设施和公共服务设施配建等方面的建设要求。做地主体根据建设方案论证联席会议精神，完善建设方案后，将包含地下空间相关建设要求的选址论证报告报规划和自然资源主管部门申请核发选址意见书或规划条件。

（四）建后使用管理

由于地下连通通道（空间）的情况复杂，有些是公共空间、有些是接入地块的、有些连接地铁的，管理要求和责任主体不同，地下空间的管理界线也没有明确的划分标准，制约了地下空间后续的移交管理。因此，《实施办法》在《管理办法》的基础上对地下空间的使用管理进行了补充完善。

1、地下公共连通空间,以地表出入口红线或市政道路、公共绿地、公共广场、公共河道红线为界（取大值），将地下公共连通通道（空间）中满足独立使用功能并具备24小时向公众开放的公共部分移交至城市管理行政主管部门或政府指定部门管理负责维护管理；其他部分由所有权人或所有权人委托的实际使用人负责维护管理。

2、连通通道（空间）设置其他功能（含经营性建筑）设施的，由由所有权人或所有权人委托的实际使用人负责维护管理，并接受城市管理行政主管部门的监督管理；因公共利益需要，可依法征收并给予补偿。

3、对相关规划、设计文件中未明确地下空间功能用途的区域拟变更为经营性用途的，由土地使用权人向建设行政主管部门提交方案，建设行政主管部门牵头组织对方案专题研究后予以明确。

4、鼓励地下空间产权确权，并按照有关规定办理土地出让金手续。

四、本《实施办法》的适用范围是什么？

本《实施办法》适用于杭州市区范围，桐庐县、淳安县建德市可参照实施。

五、解读机关及联系方式

解读机关：杭州市城乡建设委员会



联系电话：87020085 87028922、15168216480