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舟山市人民政府办公室关于印发舟山市深化公立医院综合改革试点方案的通知
舟山市人民政府办公室关于印发舟山市深化公立医院综合改革试点方案的通知
舟政办发〔2016〕74号
税谱®提示：根据《 舟山市人民政府关于公布市政府行政规范性文件清理结果的通知
》 （ 舟政发〔2018〕42号）规定，保留
税谱®提示：根据《 舟山市人民政府关于公布市政府规章、行政规范性文件清理结果的通知》 （ 舟政发〔2020〕33号）规定，保留。
根据《国家卫生和计划生育委员会 财政部 国务院医改领导小组办公室关于确定第四批公立医院改革国家联系试点城市及有关工作的通知》（国卫体改发〔2016〕20号）和《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》 （ 国办发〔2015〕38号）精神，经市政府第55次常务会议审议通过，现将《舟山市深化公立医院综合改革试点方案》印发给你们，请认真贯彻执行。
舟山市人民政府办公室
2016年8月11日
（此件公开发布）
舟山市深化公立医院综合改革试点方案
一、总体要求
（一）指导思想。深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，着力解决群众看病就医问题，把深化医改作为保障和改善民生的重要举措，将公平可及、群众受益作为改革出发点和立足点，加快推进公立医院综合改革。充分发挥公立医院公益性质和主体作用，切实落实政府办医责任，在深化2013年启动的市级公立医院综合改革举措的基础上，巩固改革成果，坚持医疗、医保、医药联动改革，大胆探索、锐意创新，着力推进管理体制、补偿机制、价格机制、人事编制、收入分配、医疗监管等体制机制改革。统筹优化医疗资源布局、构建合理就医秩序、推动社会办医、加强人才培养等各项工作，为持续深化公立医院改革形成可复制、可推广的实践经验。
（二）基本目标。破除公立医院逐利机制，落实政府的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任，充分发挥市场机制作用，建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制；构建起布局合理、分工协作的医疗服务体系和分级诊疗就医格局，有效缓解群众看病难、看病贵问题。现代医院管理制度初步建立，医疗服务体系能力有效提升，就医秩序得到改善，区域内就诊比例和基层医疗机构就诊比例明显提高；医药费用不合理增长得到有效控制，卫生总费用增幅与本地区生产总值的增幅相协调；群众满意度明显提升，就医费用负担明显减轻，总体上个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下。
二、重点改革任务
（一）改革公立医院管理体制。
1.建立高效的政府办医体制。实行政事分开，合理界定政府作为出资人的举办监督职责和公立医院作为事业单位的自主运营管理权限。积极探索公立医院管办分开的多种有效实现形式，明确政府及相关部门的管理权力和职责，构建决策、执行、监督相互分工、相互制衡的权力运行机制。建立协调、统一、高效的办医体制，组建由政府负责人牵头，政府有关部门、部分人大代表和政协委员，以及其他利益相关方组成的管理委员会，履行政府办医职能，负责公立医院的发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、运行监管、绩效考核等，管委会办公室设在市卫生计生局，承担日常工作。各级卫生计生行政主管部门要创新管理方式，从直接管理公立医院转为行业管理，强化政策法规、行业规划、标准规范的制定和监督指导职责。
2.落实公立医院自主权。开展公立医院法人治理结构改革试点工作，完善治理机制，落实公立医院人事管理、内部分配、运营管理等自主权。采取有效形式建立公立医院内部决策和制约机制，实行重大决策、重要干部任免、重大项目实施、大额资金使用集体讨论并按规定程序执行，落实院务公开，发挥职工代表大会职能，强化民主管理。健全院长选拔任用制度，全面实行院长聘任制，突出专业化管理能力，推进职业化建设。实行院长任期目标责任考核和问责制。逐步取消公立医院的行政级别，各级卫生计生行政部门负责人一律不得兼任公立医院领导职务。对于资产多元化、实行托管的公立医院以及医疗联合体等可在医院层面成立理事会。
3.建立以公益性为导向的考核评价机制。卫生计生行政主管部门研究制定绩效评价指标体系，探索引入第三方开展绩效评价，突出功能定位、职责履行、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制和社会满意度等考核指标，定期组织公立医院绩效考核以及院长年度和任期目标责任考核，考核结果向社会公开，并与医院财政补助、医保支付、工资总额以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩，建立激励约束机制。
4.完善多方监管机制。强化卫生计生行业监管，统一规划、统一准入、统一监管，建立属地化、全行业管理体制。强化对医院经济运行和财务活动的会计监督，加强审计监督。加强医院信息公开，建立定期公示制度，运用信息系统采集数据，重点公开财务状况、绩效考核、质量安全、价格和医疗费用等信息。二级以上公立医院相关信息每年向社会公布。充分发挥医疗行业协会、学会等社会组织作用，加强行业自律、监督和职业道德建设，引导医疗机构依法经营、严格自律。发挥人大、监察、审计机关以及社会层面的监督作用。探索对公立医院进行第三方专业机构评价，强化社会监督。
（二）建立公立医院运行新机制。
1.强化公立医院精细化管理。加强公立医院财务会计管理，强化成本核算与控制，实行全面预算管理，推动三级公立医院落实总会计师制度。推进公立医院后勤服务社会化。加强医疗质量管理与控制，规范临床检查、诊断、治疗、使用药物和植（介）入类医疗器械行为。全面开展便民惠民服务，加强预约和分诊管理，不断优化医疗服务流程，改善患者就医环境和就医体验。深入开展优质护理服务。优化执业环境，尊重医务人员劳动，维护医务人员合法权益。完善医疗纠纷防范处置机制，构建和谐医患关系。
2.破除以药补医机制。巩固取消药品加成政策成果，不断健全科学合理的公立医院补偿机制。采取综合措施切断医院和医务人员与药品间的利益链，完善医药费用管控制度，严格控制医药费用不合理增长。按照总量控制、结构调整的办法，改变公立医院收入结构，提高业务收入中技术劳务性收入的比重，切实降低药品销售收入和卫生材料收入占医院业务总收入的比例、抗菌药物占药品使用的比例，确保公立医院良性运行和发展。力争到2017年，公立医院药占比（不含中药饮片）总体降到30%左右；百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到20元以下。
3.降低药品和医用耗材费用。全面落实《国务院办公厅关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》 （ 国办发〔2015〕7号）和《浙江省人民政府办公厅关于改革完善公立医院药品集中采购机制的意见》（浙政办发〔2015〕57号）精神，改革药品采购模式，发挥批量采购优势,以医疗机构联合体作为采购主体, 参与药品采购价格谈判，在浙江省药械集中采购平台上自行采购药品。高值医用耗材必须通过省级集中采购平台进行阳光采购，网上公开交易。在保证质量的前提下鼓励采购国产高值医用耗材。加强对公立医院药品质量安全监管，保障药品的供应配送和质量安全,严厉打击药品、医疗器械与耗材采购中的违法违规行为。采取多种形式推进医药分开，患者可自主选择在医院门诊药房或凭处方到零售药店购药。加强合理用药和处方监管，采取处方负面清单管理、处方点评等形式控制抗菌药物不合理使用，强化激素类药物、抗肿瘤药物、辅助用药的临床使用干预。全市三级医院（除儿科外）今年率先停止门诊患者静脉输注抗菌药物，并逐步推广到县级和基层医疗机构；要对抗生素、辅助性和营养性药品、中成药等不合理使用以及不合理检查检验情况实施重点监控，坚决把不合理的药品耗材用量和检查检验降下来，遏制医疗费用不合理增长。
4.理顺医疗服务价格。按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的总体原则和“腾空间、调结构、保衔接”的基本路径，通过阳光采购、医保控费、规范诊疗行为等降低药品、器械、耗材等费用，严格控制不合理检查检验费用，为调整医疗服务价格腾出空间；在针对取消药品加成部分调整价格和腾空间的基础上，继续分步调整医疗服务价格，调整部分按规定纳入医保支付范围，进一步优化医院收支结构，确保医疗机构发展可持续、医保基金可承受、群众负担总体上不增加。
5.落实政府投入责任。全面落实符合区域卫生规划的公立医院基本建设和设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等政府投入，对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、支边和城乡医院对口支援等公共服务经费。落实对中医院、传染病院、精神病院、职业病防治院、妇产医院、儿童医院以及康复医院等专科医院的投入倾斜政策。改革财政补助方式，强化财政补助与公立医院的绩效考核结果挂钩关系。完善政府购买服务机制。
（三）强化医保支付和监控作用。
1.深化医保支付方式改革。充分发挥基本医保的基础性作用，强化医保基金收支预算，建立以总额预算下的按病种付费为主，按人头付费、按服务单元付费等相结合的复合型付费方式，逐步减少按项目付费。探索实施按疾病诊断相关组（DRGs）付费方式。在医保支付方式改革覆盖区域内所有公立医院的基础上，逐步覆盖所有医疗服务。加快推进临床路径管理，扩大临床路径覆盖面，完善医院病案首页管理和诊断服务项目标准化管理，建立健全并发症和合并症库。到2016年底，力争全部三级医院、80%以上的二级医院开展临床路径管理工作。探索建立医保医师诚信档案库并实行积分制管理，逐步将医保对医疗机构服务的监管延伸到对医务人员医疗服务行为的监管。完善医保支付政策，支持三级公立医院开展日间手术，并不断扩大日间手术病种范围。
2.逐步提高保障绩效。逐步提升医保保障水平，逐渐缩小政策范围内住院费用支付比例与实际住院费用支付比例间的差距。在规范日间手术和中医非药物诊疗技术的基础上，逐步扩大纳入医保支付的日间手术和医疗机构中药制剂、针灸、治疗性推拿等中医非药物诊疗技术范围，鼓励提供和使用适宜的中医药服务。完善疾病应急救助制度和城乡居民大病保险政策。推进商业健康保险发展。加强基本医保、城乡居民大病保险、职工补充医疗保险、惠民医疗、医疗救助、商业健康保险等多种保障制度的衔接，进一步减轻群众医药费用负担。
（四）建立符合医疗行业特点的人事薪酬制度。
1.深化编制人事制度改革。在现有编制总量内，合理核定公立医院编制总量，创新公立医院机构编制管理方式，实行编制备案制，建立动态调整机制。在岗位设置、收入分配、职称评定、管理使用等方面，统筹考虑编制内外人员待遇，按照国家规定推进养老保险制度改革。实行聘用制度和岗位管理制度，人员由身份管理向岗位管理转变，定编定岗不固定人员，形成能进能出、能上能下的灵活用人机制。落实公立医院用人自主权，对医院紧缺、高层次人才，可按规定由医院采取考察的方式予以招聘，结果公开。探索开展民办非营利性医院事业单位法人登记管理试点工作。
2.合理确定医务人员薪酬水平。研究制订医务人员薪酬制度改革方案，根据医疗行业培养周期长、职业风险高、技术难度大、责任担当重等特点，合理提高医务人员收入待遇。探索开展公立医院院长年薪制试点，同步推行院长任期制和年度目标责任制，建立健全责、权、利一致的激励约束机制。完善绩效工资制度，公立医院通过科学的绩效考核自主进行收入分配，做到多劳多得、优绩优酬，重点向临床一线、业务骨干、关键岗位以及支援基层和有突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距。坚决打击收受回扣等违法犯罪行为。
3.强化医务人员绩效考核。公立医院负责内部考核与奖惩，突出岗位工作量、服务质量、行为规范、技术能力、医德医风和患者满意度，将考核结果与医务人员的岗位聘用、职称晋升、个人薪酬挂钩。完善公立医院用药管理，严格控制高值医用耗材的不合理使用。严禁给医务人员设定创收指标，医务人员个人薪酬不得与医院的药品、耗材、大型医学检查等业务收入挂钩。
（五）构建各类医疗机构协同发展的服务体系。
1.优化城市公立医院规划布局。按照《国务院办公厅关于印发全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）的通知》（国办发〔2015〕14号）要求以及本市卫生资源配置标准，并结合服务人口与服务半径、城镇化发展水平和群众医疗需求变化，制定区域卫生规划、人才队伍规划和医疗机构设置规划。从严控制公立医院床位规模、建设标准和大型医用设备配备，对超出规模标准的公立医院，要采取综合措施，逐步压缩床位。公立医院优先配置国产医用设备。严禁公立医院举债建设和超标准装修。控制公立医院特需服务规模，提供特需服务的比例不超过全部医疗服务的10%。
2.推进社会力量参与公立医院改革。落实《舟山市人民政府关于加快推进民营医疗机构健康发展的实施意见》（舟政发〔2014〕16号
），强化区域规划指导，为社会办医预留规划空间，引导社会力量举办高端、特色非基本医疗服务和康复、护理等紧缺医疗健康服务。加快推进定海区“做强做优公立医院、放开放活社会办医”改革试点工作。鼓励社会力量以出资新建、参与改制等多种形式投资医疗，优先支持举办非营利性医疗机构。公立医院资源丰富的区域，可选择部分公立医院引入社会资本进行改制试点，加强有形资产和无形资产的评估，防止国有资产流失，要坚持规范有序、监管有力，确保公开公平公正，维护职工合法权益。规范医师多点执业，鼓励医师到基层、边远地区、医疗资源稀缺地区和社会办医疗机构多点执业。支持公立医院医师离职开设个体诊所，探索与医院建立签约医师制度。完善社会办医行业监管，加强社会办医疗机构医疗质量控制与评价，严厉惩处过度医疗、价格欺诈、骗取医保资金、虚假广告宣传和违法医疗等行为。3.强化分工协作机制。引导各级公立医院与基层医疗卫生机构建立目标明确、权责清晰的分工协作机制。以提升基层医疗卫生服务能力为导向，以业务、技术、管理、资产等为纽带，探索构建包括医疗联合体在内的各种分工协作模式，完善管理运行机制，并引导开展有序竞争。加强公立医院与专业公共卫生机构的沟通与协作。在统一质量控制标准前提下，实行同级医疗机构医学检查检验结果互认。探索整合和利用现有资源，设置专门的医学影像、病理学诊断和医学检验医疗机构，促进医疗机构之间大型医用设备共享使用。
4.完善“双下沉、两提升”长效工作机制。进一步加强“双下沉、两提升”工作考核，完善考核办法和财政专项资金管理办法，并纳入医院绩效考核内容。以学科建设为重点扎实推进省级医疗卫生单位对口支援舟山群岛新区项目。深化城市三级医院与县级医院建立合作办医关系，鼓励县级以上医院整体托管基层医疗机构。积极推广普陀模式，深入推进县乡村医疗卫生一体化管理，积极探索县域医疗联合体建设。积极做好舟山群岛网络医院和海岛流动医院工作，不断拓展服务内涵，创新服务模式。
5.加强人才队伍培养和提升服务能力。加强以全科医师为重点的基层卫生队伍建设，加大农村免费定向培养医学生工作力度，探索建立符合基层实际弹性制的基层住院医师规范化培训机制，减少基层卫生人员流失。加强儿科医务人员队伍建设，及时调整儿科医疗服务价格，合理提高薪酬待遇，增强儿科岗位吸引力，完善激励政策。加大老年医学、康复、健康管理等方面的专门人才培养力度。加强住院医师规范化培训管理，积极扩大全科及儿科、精神科等急需紧缺专业的培训规模。三级综合医院应设立全科医学科。加强公立医院骨干医生培养和临床重点专科建设，推进中医药传承与创新人才工程。加强继续教育的针对性和有效性，创新教育模式及管理方法，强化职业综合素质教育和业务技术培训。加强公立医院院长职业培训。探索建立以需求为导向，以医德、能力、业绩为重点的人才评价体系。推进省级医学副中心建设。
（六）推动建立分级诊疗制度。
1.构建分级诊疗服务模式。落实《舟山市人民政府办公室关于推进责任医生签约服务加快分级诊疗制度建设的实施意见》（舟政办发〔2016〕40号），按照“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的要求，全面推进分级诊疗工作。开展责任医生签约服务，逐步建立责任医生与居民之间良好的契约服务关系，增强居民对基层医疗卫生机构及医务人员的信任度。综合运用医疗、医保、价格等手段，加快建立基层首诊、双向转诊、分级诊疗的就医秩序，构建长期稳定的市、县（区）级公立医院与基层医疗卫生机构分工协作机制，完善医疗服务体系，推进合理有序就医。到2020年，全市规范签约服务覆盖一半人口，基层就诊比例达到60%以上，县域内就诊比例达到90%左右。
2.完善与分级诊疗相适应的医保政策。拉大不同等级医疗卫生机构和跨统筹区域医疗卫生机构就诊的报销比例，执行不同等级医疗卫生机构不同起付标准的住院起付线政策。实行差别化医保报销政策，引导患者基层首诊。签约服务对象在签约责任医生处就诊，其普通门诊报销比例在原来基础上适当提高。合理设定不同等级医疗卫生机构的医疗服务价格，使不同等级医疗卫生机构的医疗服务价格保持适当差距，引导患者分流就诊。
（七）加快推进医疗卫生信息化建设。
1.加强区域医疗卫生信息平台建设。构建完善的区域人口健康信息平台，建立动态更新的标准化电子健康档案和电子病历数据库，完善技术标准和安全防护体系，逐步实现居民基本健康信息和公共卫生、医疗服务、医疗保障、药品管理、综合管理等应用系统业务协同，促进医疗卫生、医保和药品管理等系统对接、信息共享，推动建立综合监管、科学决策、精细服务的新模式。加快实现行政区域内全部公立医院和基层医疗卫生机构与区域平台对接。
2.推进医疗信息系统建设与应用。加强医疗卫生机构信息化建设，强化信息技术标准应用和数据安全管理。全面实施健康医疗信息惠民行动计划，方便居民预约诊疗、分时段就诊、共享检验检查结果、诊间付费以及医保费用的即时结算，为药品零售企业通过网上信息系统核实患者提供的医师处方提供便利。依靠大数据支撑，强化对医疗卫生服务的绩效考核和质量监管。加强舟山群岛网络医院建设，强化远程门诊、会诊、教育等服务功能，促进优质医疗资源共享。2016年前基本完成所有二级以上医院信息化标准建设，所有基层医疗卫生机构与上级医院建立远程医疗信息系统。
三、保障措施
（一）加强组织领导，落实领导责任。各级政府要将公立医院改革作为当地全面深化改革的重要内容，主要领导负总责，分管领导具体负责，围绕公立医院改革政策，分解工作任务，明确各部门职责，责任到人，确保落实。
（二）强化督促考核，落实管理责任。把深化城市公立医院改革配套政策实施情况纳入政府对部门年度考核，确保相关改革任务落到实处。市深化医药卫生体制改革领导小组成员单位要各司其职,密切配合，确保各项医改措施落实。
（三）及时跟踪总结，广泛宣传引导。各有关部门要密切跟踪工作进展，及时研究解决改革中出现的问题，总结和推广工作经验。要大力宣传和解读改革政策措施，加大正面宣传力度，合理引导社会舆论和群众预期，凝聚共识，增强信心，营造改革的良好氛围。做好医务人员的宣传动员工作，发掘和宣传先进典型，调动广大医务人员参与改革的积极性、主动性。
来源:舟山市人民政府官网