舟山市人民政府办公室印发《舟山市关于引导社会资本进入公共设施建设及运营领域的实施意见（试行）》的通知

舟政办发〔2016〕22号

税谱^®提示：根据《 舟山市人民政府关于公布市政府行政规范性文件清理结果的通知》 （ 舟政发〔2018〕42号）规定，保留

税谱^®提示：根据2020年12月14日《 舟山市人民政府关于公布市政府规章、行政规范性文件清理结果的通知》 （ 舟政发〔2020〕33号）规定，决定保留

税谱^®提示：根据《 舟山市人民政府办公室关于公布市政府及市政府办公室行政规范性文件清理结果的通知》（舟政办发〔2023〕81号》规定，继续有效。

各县（区）人民政府，各功能区管委会，市政府直属各单位：

《舟山市关于引导社会资本进入公共设施建设及运营领域的实施意见（试行）》已经市政府同意，现予以印发，请认真遵照执行。

舟山市人民政府办公室

2016年3月22日

（此件公开发布）

为加快投融资体制改革创新，拓展社会资本投资的渠道和领域，进一步提高公共设施建设质量和服务效益，根据国家和省有关规定，结合我市实际，现就引导社会资本进入公共设施建设及运营领域提出如下实施意见。

一、总体思路

深入贯彻落实党的十八大和十八届五中全会精神，全面深化改革，切实转变政府职能，理顺政府与企业、政府与社会关系，加快推广应用政府和社会资本合作（PPP)的公共产品与服务供给模式，以市场化运作、多元化参与、专业化管理为基本方向，以放开增量、盘活存量、分类推进、试点先行为行动纲要，通过创造公平高效的市场运行环境，制定有效的政策措施，建立科学合理的投资回报机制，鼓励和引导社会资本参与条件成熟的公共设施建设及运营项目，不断提升公共服务领域发展水平。

二、基本原则

（一）改革创新，统筹推进。充分发挥市场配置资源的决定性作用，加快公共服务领域投融资体制改革，完善投资、建设与运营的市场体系，构建公开透明、可预期的政策保障环境，创新社会资本多元化参与的渠道与方式，统筹协调各方力量，共同推进社会资本积极参与公共设施的建设和运营。

（二）公开公平，规范有序。坚持“公开、公平、公正”原则，及时广泛发布相关信息，规范招商，营造公平竞争环境，择优确定投资人。加强规划引导，科学设计参与条件，充分调动各方积极性，提高公共服务效能。加强政府监管，落实责任，确保项目建设规范有序、运营高效安全。

（三）分类实施，重点突破。根据行业特性，分类制定改革推进措施，设计社会资本参与的模式和途径，明确相关政策，细化标准，落实配套条件，根据项目具体情况制定招商合作方式和条件。对条件相对成熟的领域，实施重点突破，发挥示范作用，逐步扩大市场化建设的规模和领域。

三、实施范围

对法律法规未明确禁止准入的公共设施领域全面放开社会投资。按照“政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢”的原则，大力支持社会资本进入基础设施、市政工程、社会事业等公共设施领域投资建设和运营，加快形成政府投资和社会投资相辅相成的公共服务体系。

（一）经营性领域。对经营收入能平衡建设和经营成本，并能产生合理利润的经营性项目，依法放开建设和经营市场，积极推行投资运营主体招商、股权投资等方式，推进市场化运作。

（二）准经营性领域。对一定期限内虽有一定经营收入，但无法完全收回建设和经营成本，或虽可基本实现“保本微利”，但前期投入较大、投资回收期较长的准经营性项目，积极应用特许经营、股权合作等方式引进社会投资，为社会投资获得合理回报创造条件。

（三）公益性领域。对基本无经营性收入的公益性项目，可在以政府购买公共服务等方式建立项目收益或平衡补偿机制后，采取多种合作方式。

四、重点领域和试点方式

按照“放开增量、盘活存量、分类推进、试点先行”的行动纲要，分类推动社会资本尤其是民间资本参与公共设施领域市场化建设和运营。近期，选择城市整体开发、交通设施、水务工程、污水处理、固废处置、园林绿化等条件相对成熟的领域开展试点。下一步，在总结试点经验的基础上，逐步扩大市场化建设的规模和领域。

（一）岛屿整体开发。鼓励社会资本以股权合作、BOT（建设—运营—移交）、BOOT（建设—拥有—运营—移交）等多种方式参与岛屿的整体开发。在符合我市相关规划的前提下，鼓励社会资本以可持续发展为基本理念，以一体化建设为出发点，统筹规划，合理布局，分步建设，打造契合新区未来发展方向的功能性岛屿。重点推进如小干岛基础设施建设及城市综合开发等项目。

（二）交通设施。鼓励社会资本以BOT、BOO（建设—拥有—运营）等方式参与公路桥梁、城市快速路、一般市政道路、综合交通枢纽、停车设施、公共交通、智能交通系统等项目建设。积极应用以公共交通为导向的开发理念，支持有条件的项目采取一体化建设模式，将交通设施与周边土地开发、上盖物业等结合起来，综合开发实施。重点推进如宁波舟山港六横公路大桥、百里滨海大道、岱山县官山至秀山公路秀山大桥工程等项目。

（三）水利水务。鼓励采用BOT、DBO（设计—建设—运营）等方式，推进海水淡化、引水工程、滩涂围垦等项目建设；在土地条件允许情况下，积极探索将河道整治、防洪排涝项目与经营性开发项目结合实施；鼓励采用TOT（转让—运营—移交）或委托运营等方式，盘活存量项目资产。重点推进如舟山本岛海水淡化、普陀北部围垦、六横小郭巨围垦、岱山本岛北部促淤工程等项目。

（四）污水处理。对于新建的再生水厂、污水处理厂，鼓励社会资本采用BOT模式进行建设、运营和维护；对于已建成的或者正在建设的再生水厂、污水处理厂，可采用TOT、委托运营模式，吸引社会资本参与。

（五）固废处置。鼓励采用BOT、BOO 等方式推进生活垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾、工业固废、医疗固废、垃圾转运站等项目建设。已建成的固废处置项目，可采用TOT、委托运营等方式，吸引社会资本参与。

（六）园林绿化。鼓励社会资本以合作、冠名等多种方式参与公园绿化建设。新建公园、景观绿化项目，优先考虑结合周边商住用地综合开发、地下空间开发利用以及其他经营性项目配建等方式实施。建成后的园林绿化项目可通过招投标等方式委托专业机构管养，政府购买服务。

（七）地下空间开发。鼓励社会资本以独资、合资、合作等方式，采用地上地下综合开发、地下空间商业化利用、地下配建等模式，推进地下空间开发。除公建项目配建外，政府原则上不再直接投资地下空间开发。对已建成的项目，可采用整体出让或委托运营的方式，吸引社会投资经营。

（八）旧城改造。探索旧住宅区和城中村通过以空间换空间、以规划拓空间等办法，推动社会资本合作参与开发改造。鼓励社会资本通过冠名或广告经营权、综合开发等方式参与市容市貌改造提升。支持社会资本通过合资合作、政府购买服务等方式参与智慧城市、数字城管、电子政务领域建设及运营。

（九）保障房。鼓励社会资本通过直接投资、合作参股，或政府委托代建、配建等多种方式参与保障性安居工程建设，按规定或合同约定的租金、价格，面向政府核定的保障对象出租、出售（或政府回购），积极推进市安居房公司市场化运营体制改革。

（十）医疗设施。积极探索混合所有制办医，大力引进国内外知名医疗实体，以独资、合资、合作等方式兴办各类特色医疗服务机构；支持市公立医院与社会资本合作兴办各类专科医院。建立健全公立医院的建设运营机制，现有公立医院积极探索服务外包、融资租赁、股权出让等方式，推进与社会资本的有效合作。

（十一）教育设施。鼓励社会资本以独资、合资、合作等方式投资办学；探索政府购买义务教育服务；鼓励社会资本以 BLT（建设—租赁—移交）、合作参股、捐赠等多种方式参与学校建设。加大政策支持，积极吸引国内外知名教育机构或科研院校通过委托办学、合作、独资等方式兴办学校或建立分校。

（十二）文体旅游设施。支持社会资本以BOT、DBO以及结合经营性项目综合开发等多种方式，参与图书馆、博物馆、游泳馆、体育场（馆）、旅游基础设施等项目建设。已建成的设施，可通过TOT、委托运营、股权出让、融资租赁、整合改制等方式转让给社会经营，政府购买服务。

（十三）社会福利设施。鼓励社会资本以独资、合资、合作等方式，参与养老服务机构、儿童福利机构、残疾人康复服务中心等各类社会福利设施的建设和运营；现有社会福利设施，可采取委托运营、整体出让等方式转让给社会经营，政府购买服务。

五、政策措施

（一）土地政策。对于经营性项目用地，通过“招、拍、挂”等公开出让方式供地。市政基础设施用地和非营利性公益事业项目用地，原则上以划拨方式供地。特许经营期限与土地使用权期限一致，特许经营期满后，应按合同约定连同地上物一并无偿移交政府。涉及综合开发建设的项目，分情况采取带规划建设相关条件公开出让、协议出让、租赁等方式供地。

（二）价格政策。特许经营者向公众提供产品或者服务的价格，按规定执行政府定价或者政府指导价。依据运营成本变化情况，运营期价格可根据合同约定合理调整。逐步推进非营利性民办学校等收费价格实行市场调节。

（三）财政政策。采用政府购买服务付费模式，其相关财政资金按照《预算法》纳入财政预算，服务费严格按合同约定的方式支付。同时要做好长期财政规划，量力而行，切实防范和控制财政风险。政府和社会资本合作项目按规定享受各项行政事业性收费减免政策，在安排各类财政专项资金时，享受与政府投资项目同等的财政扶持政策。

（四）金融政策。政府与相关银行签订战略合作协议，为PPP项目提供专业的团队服务；鼓励金融机构以在建项目、政府购买服务等预期收益和经营收益权等作抵（质）押进行贷款，并给予PPP项目最优的金融支持。建立金融服务竞争机制，择优选择金融合作单位。支持投资人通过募股、引入战略投资、银团贷款、发行债券、利用保险资金等多种方式拓展融资渠道。

（五）经济技术指标。

投资收益率。通过合理的政府投入、价格机制、土地开发权配置等方式，多渠道为社会投资获得合理回报创造条件。项目投资一般以项目概算为测算基数，内部收益率可根据具体项目结合行业特点和利率水平合理确定，具体项目投资和收益率通过竞争方式确定。

经营期限。特许经营项目经营期一般10至30年，具体根据不同类型项目的服务规定、投资运营收益及运营成本测算确定。按合同约定，社会资本可依托各类产权、股权交易市场等，建立多元化、规范化、市场化的社会资本退出渠道（特许经营权除外）。

资本金。投资人自有资金（或投资股本金）最低应不少于项目总投资的20％，具体根据不同项目特点及相关规定执行。

六、社会资本投资项目操作流程

（一）项目提出。相关部门根据相关规划和行业发展需要谋划提出项目（由发改委牵头建立PPP项目库）；或投资人根据市场发展需求和自身投资意愿谋划项目，报行业主管部门受理提出。发改会同财政等部门根据“物有所值”和财政可承受原则对提出的项目进行筛选识别。筛选出的PPP项目，报PPP工作协调小组同意后，列入年度实施计划统筹部署实施，明确项目名称、内容、经营期限、产品或服务要求（规模、质量和标准）等主要经济技术指标。

（二）项目洽谈。行业主管部门组织编制项目实施方案，明确经济技术指标、建设方案、经营服务标准、投资概算与回报方式、价格测算与调整机制以及必要的政府承诺等事项，经市政府和社会资本合作（PPP）工作协调小组（以下简称PPP工作协调小组）审查通过后，由行业主管部门牵头组织公开招投标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购等，确定拟投资人。

（三）项目决策。拟投资人编制项目投资方案（需对项目实施方案给予全面响应及深化），经行业主管部门审查后，报PPP工作协调小组办公室备案，明确项目投资人。由市政府授权行业主管部门与项目投资人签订项目合同，明确服务内容与标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约处罚、政府接管以及违约责任和争议解决程序等关键内容。

（四）项目实施。项目按照相关规定履行审批（核准、备案）程序。投资人确定前的项目前期工作由行业主管部门负责，投资人确定后的项目前期工作由投资人负责，行业主管部门协助。市发改委可根据经决策同意的项目投资方案进行核准，核准文件（或项目合同）可作为项目投资主体变更的依据。已办理的相关前置手续，原则上不再重复办理。合作期满后，行业主管部门要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交。

（五）项目监管。行业主管部门按照相关规定和合同约定，加强对工程质量、运营标准的全程监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性；强化绩效监测，定期对公共产品和服务的数量、质量以及效率等方面进行综合考评，评价结果作为政府付费或财政补贴的依据。发改、财政、审计等部门要结合自身职责，根据项目具体情况，加强对项目的事前、事中和事后监管。

七、保障机制

（一）建立健全工作体系。加强对PPP工作的领导，建立健全完善的工作架构：一是成立由市政府常务副市长任组长，发改（招商）、财政、金融、审计、国土资源、规划等六个部门主要负责人为成员的PPP工作协调小组，强化对PPP项目的综合协调和决策把关。二是设立以上六个部门组成的PPP工作协调小组办公室，建立“6+X”联合审查运作机制，办公室设在市发改委，专人专职负责。各成员单位明确1名分管领导，再抽调1-2名业务骨干，组成专门工作班子，采用统分结合的阶段性集中办公方式，负责PPP项目的具体协调、相关方案文件的审查和备案。三是建立相关部门和项目责任单位组成的PPP项目联络员制度，落实专门的责任部门、责任领导和责任人，具体负责PPP项目推进工作。四是强化对PPP项目实施过程的监管。由PPP工作协调小组办公室牵头强化对PPP项目在实施中的前期准备、中期实施和后期运营的全程、全方位监管。

（二）推进项目试点。住建、交通运输、水利、人防、卫生、教育、民政、文化、体育等行业主管部门要根据相关规划和行业发展需要提出一批面向社会投资的项目，按照“放开增量、盘活存量、分类推进、试点先行”的行动纲要，积极推进年度项目试点。强化中介服务，积极与有专业实力的中介机构合作，提供对试点项目在实施方案编制、项目采购、项目谈判、签约等环节的专业服务保障。

（三）完善信息发布机制。市发改委要会同各行业主管部门，通过政府门户网站、各行业部门网站以及相关招商媒介等广泛发布PPP项目推介信息，公布项目主要经济技术指标，充分引导社会资本公平竞争。强化媒体宣传，努力营造鼓励和引导社会资本参与我市公共设施建设的浓厚氛围。

（四）培育投资主体。以确保安全稳定运营和增加有效供给为原则，积极吸引央企、国企、国内外专业投资机构、本地优秀企业等多元化投资主体，参与本市公共设施领域建设运营。积极推进政府融资平台公司向建立现代企业制度的市场经营主体转型，参与PPP项目建设运营，采取股份制、合资组建特别目的项目公司、设立股权基金等市场化方式，吸引社会资本进行股权投资和项目投资，扶持培育一批社会投资骨干企业。