衢州市人民政府关于印发衢州市“一老一小”整体解决方案的通知

衢政发〔2022〕23号

各县（市、区）人民政府，市政府各部门、直属各单位：

现将《衢州市“一老一小”整体解决方案》印发给你们，请结合实际认真贯彻执行。

衢州市人民政府

2022年12月23日

（此件公开发布）




为深入贯彻积极应对人口老龄化国家战略，加快完善养老托育服务体系，根据《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》 （ 国办发〔2020〕52号）和《国家发展改革委办公厅关于印发“一老一小”整体解决方案编制参考提纲的通知》（发改办社会〔2021〕688号）要求，结合我市“一老一小”（养老托育）发展的现实基础及“十四五”时期发展目标，制定本方案。

一、实施背景

（一）发展基础。

1．养老托育服务政策体系逐步完善。一是政策体系有效支撑养老服务发展。出台了《衢州市居家养老服务条例》和《衢州市人民政府办公室关于加强老年人照顾服务工作的实施意见》（衢政办发〔2018〕99号）等，覆盖养老服务设施建设、人才培养、医养结合、老年人照顾服务、社会力量参与等领域。二是托育服务体制机制加快建设。出台了《衢州市卫生健康委等十部门关于做好3岁以下婴幼儿照护服务工作的通知》（衢卫发〔2020〕27号）等政策文件，初步建立托育服务制度体系。三是数字化服务水平持续提升。率先推进结婚生育户口“一件事”联办，出生“一件事”“跨省通办”“全省通办”等创新举措领跑全省。

2．养老托育服务供给稳步提升。一是居家养老服务设施全覆盖。全市建成乡镇（街道）居家养老服务中心102家，城乡社区居家养老服务照料中心1535家。二是机构养老服务扩容提质。全市在运行养老机构共116家，床位数共12849张，其中护理型床位占比56.65%，实现医养结合全覆盖。三是托育服务供给体系初步建立。全市共有3岁以下婴幼儿托育服务机构269家，托位数7652个，2021年每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数3.36个，列全省首位。四是服务队伍建设扎实推进。全市在岗养老护理员共987人，2021年每万名老年人拥有持证护理员数为18.38。全市累计免费培训养老护理员6200多人，家庭照护人员5万余人次，打造了“衢州保姆”“常山阿姨”等品牌。建成标准化婴幼儿照护指导中心和实训基地7家。

3．养老托育服务需求持续增长。一是养老服务潜在需求快速增长。第七次全国人口普查数据显示，全市常住人口中60岁及以上人口57.9万人，占比25.44%，已进入深度老龄化阶段。二是养老服务供给不平衡不充分。城区公办养老服务机构入住率达到80%以上，乡村和近郊地区养老服务机构入住率仅30%，存在一定程度的供需错配。居家养老服务内容较为单一，难以满足老年人的多样化需求。三是优质托育服务供给不足。2021年全市3岁以下婴幼儿入托率仅9.21%，托位使用率为60.57%，部分托育机构托位闲置和优质便利托育服务供给不足并存，公办托育机构发展较慢，城乡、区域托育资源分布不均衡，用人单位和社区托育设施较为短缺。

（二）发展趋势。

1．人口老龄化呈加速态势。据预测，到“十四五”末，全市60岁及以上老年人口数量将接近70万，在全市人口中占比达到30%，65岁以上老年人口数量将接近50万，占比突破20%。随着1962—1975年生育高峰期出生的人群步入老龄化，以及预期寿命延长，“十四五”期间我市老龄化进入加速阶段，因此“十四五”时期将是我市养老服务发展的重要窗口期。

2．出生人数将保持较低水平。监测显示，2021年我市出生（含补报）15396人，其中二孩6673人，与2017年生育高峰期相比分别下降50.81%、62.63%，出生人数连续4年大幅下降，人口自然增长率自2017年达到6.20‰的高峰后，逐年下降至2021年的-0.14‰。在没有强力政策刺激的情况下，我市出生人数仍将维持较低水平，到“十四五”末，0—3岁婴幼儿人数预计为5.5万人左右。

3．家庭小型化加速养老服务向社会析出。第七次全国人口普查数据显示，我市平均家庭人口数为2.33人，较第六次全国人口普查减少0.26人。随着第一代独生子女父母进入中高龄，“四二一”主流家庭结构的代际供养能力将面临极大考验，社会化养老服务需求将呈现快速增长趋势。

4．长期照护服务需求持续增长。预计“十四五”末我市失能半失能老年人数将达1.5—3.0万人，是养老机构现有护理型床位数的2—4倍。随着寿命延长和消费能力提升，医养结合、康养结合将成为机构养老服务的标配，专业化的长期照护服务需求将持续增长。

5．偏远山区养老服务仍需关注。预计到“十四五”末，我市城镇化率将达到66%，农村地区劳动年龄人口加快向城镇集聚，部分老年人选择在原居住地养老，农村独居高龄老人和失能老人的养老问题仍长期存在。

6．托育服务向优质化发展。受生育意愿、科学育儿知识普及等因素影响，婴幼儿家庭对托育服务的可及性、可靠性和普惠性提出更高要求，推进托育服务供给侧改革、增加优质托育服务供给成为必然趋势。

二、发展目标

（一）整体目标。

到2025年，政策制度支撑有力、场地设施布局合理、服务供给量质提升、发展环境创新包容、行业监管规范高效的养老托育服务体系基本建成，底线更为扎实、供给更加普惠、市场充分参与的服务格局基本形成，打造出一批具有衢州辨识度的标志性成果，为擦亮“浙里康养”和“浙有善育”金名片提供衢州实践，有力支撑我市打造四省边际公共服务“桥头堡”。

——养老服务质量显著提升。加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。到2025年，城区居家社区养老服务设施配建达标率达到100%，全市养老机构护理型床位占比达到60%，每万名老年人拥有持证养老护理员达到25人，每万名老年人配有20张认知障碍床位，城市社区助餐服务覆盖率达到100%。建成智慧养老院15家，乡镇（街道）居家养老服务中心全部配置智能服务终端。

——托育服务体系基本健全。建立以家庭照护、社区统筹、社会兴办、单位自建、幼儿园办托班等5种模式为主，家庭托育点、社区驿站等为补充的“5+X”多元化普惠性办托体系，打造15分钟便捷托育服务圈。到2025年，每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数达到4.5个，乡镇（街道）托育服务机构基本全覆盖，市、县两级均建成1个托育综合服务中心。

（二）标志性成果。

——“一老一小”方面：

1．未来社区（乡村）“一老一小”场景全覆盖。2022年新建的未来社区（乡村）全部建成“一老一小”服务场景，到2025年，实现所有未来社区（乡村）全覆盖，建成具有“老有照看”“小有关爱”服务场景的乡村生活馆60个以上。（责任单位：*市住建局、*市农业农村局、市发改委、市民政局、市卫健委、市妇联，各县〔市、区〕政府）（带*为牵头单位，下同；各项任务均需各县〔市、区〕政府负责，不再重复列出）

2．实施养老托育服务设施配建专项行动。全面落实社区养老托育服务设施配建要求，到2025年，城镇新建住宅小区配套建设养老服务设施达标率100%，配套托育服务设施覆盖所有新建住宅小区，符合条件的完整社区托育服务设施达标率60%以上。（责任单位：*市住建局、市民政局、市资源规划局、市卫健委）

——“一老”方面：

3．实行居家养老服务提升行动。打造15分钟幸福养老服务圈，持续开展困难老年人家庭适老化改造，实现“愿改尽改”。到2025年，建成家庭养老照护床位2000张以上，为失能和部分失能老年人提供居家养老服务10万人次以上，建成嵌入式养老机构不少于10家。（责任单位：市民政局）

4．打造完善的老年助餐服务网络。扩大助餐配送餐服务范围，着力构建完善的城乡老年助餐体系。2022年新建75家幸福食堂；到2025年，老年人有助餐配送餐需求的村（社）做到服务全覆盖、运营可持续。（责任单位：市民政局）

——“一小”方面：

5．争创国家儿童友好城市建设试点。建成儿童友好街区、学校、医院、商圈、公园、场馆、社区、单位、学径、专线等10类儿童友好试点单元，取得10个“全覆盖”重要成果，到2024年力争创成国家儿童友好城市建设试点。（责任单位：*市妇联、市发改委，衢州市儿童友好城市建设工作领导小组成员单位）

6．打造育儿友好型社会。出台优化生育政策促进人口长期均衡发展的实施方案，建设省级示范性“医、防、护”为一体的儿童健康管理中心，打造衢有善育服务应用，到2025年，生育养育教育服务体系进一步优化，总和生育率达到全省平均水平。（责任单位：*市卫健委、市发改委、市教育局）

7．推进普惠托育基本公共服务先行试点。在柯城区普惠托育基本公共服务先行试点的基础上，探索“幼有善育”支持保障政策，推进婴幼儿照护服务一体化集成改革，到2023年柯城区完成试点建设任务，到2025年进行全市面上推广。（责任单位：*市卫健委、市发改委、市财政局）

（三）具体指标。

“十四五”养老托育服务主要指标目标表

三、重点任务

（一）强兜底，完善基本养老服务保障。

1．稳步提高基本养老保障水平。扩大养老保险覆盖面，落实灵活就业人员、新业态从业人员参保缴费政策，扩大退休返聘人员参加工伤保险的覆盖面。争取省级批准同意全市长期护理保险参保人员全覆盖。稳步提升城乡居民养老保险待遇，动态提高最低生活保障标准，规范高龄津贴发放标准和流程。探索老年福利政策逐步惠及常住老年人口，丰富老年人群优待项目，推进城乡养老服务均衡发展，因地制宜发展农村互助养老服务，逐步扩大基本养老服务范围。充分发挥社会救助、社会福利、慈善事业的有益补充作用。（责任单位：*市民政局、市人力社保局、市医保局）

2．精准兜底重点人群养老服务。加大空巢、独居、留守、失能、失智和计划生育特殊家庭老年人等重点群体的关心关爱和服务保障力度，加强对特困老人的兜底保障，系统解决长期失能、失智人员的生活照料问题。到2025年，每个县（市、区）至少建有1家公办养老机构，生活不能自理特困人员集中供养率达到95%，有集中供养意愿的特困人员全部实行集中供养，分散供养特困人员委托照料服务全面落实。（责任单位：市民政局）

（二）优布局，合理配置养老托育服务设施。

3．优化养老托育机构布局。编制养老服务设施专项规划，实施“养老机构跟着老年人走”行动，优化养老机构、居家养老设施，以及老年文化、教育等设施布局。鼓励社会力量增加优质养老托育服务供给，推进培疗机构转型发展养老托育服务，建立由供求关系为主要依据的机构养老托育床位建设引导机制。在公办幼儿园规划设计中兼顾托育服务需求。（责任单位：*市民政局、*市卫健委、市教育局、市资源规划局、市住建局）

4．完善社区服务设施配置。落实新建小区配建养老托育服务设施制度，居家养老服务设施按照每百户建筑面积不少于20平方米，每处不少于200平方米集中配建；托育服务设施按照每千人10个以上托位配置。推动社区养老、托育、文化、邻里等设施共建共享，为群众提供功能齐备的“一站式”综合服务。严格按照《衢州市居家养老服务条例》配置社区居家养老服务中心各项功能。推进困难老人家庭适老化改造和住宅电梯加装。（责任单位：*市住建局、市民政局、市卫健委）

5．统筹城乡养老托育发展。完善和提升农村敬老院的服务功能，加强与卫生院的统筹规划、毗邻建设。引导偏远山区农村敬老院升级为区域护理型养老机构，扩大服务范围。依托社区综合服务中心和乡村生活馆整合养老、托育、医疗等服务资源。开展婴幼儿照护服务示范县创建活动，鼓励各县（市、区）在城乡流动人口集聚区设置提供集中托育、育儿指导、养护培训等服务的场所设施。（责任单位：*市民政局、*市卫健委、市发改委、市农业农村局）

（三）促普惠，扩大养老托育服务惠及面。

6．拓宽普惠供给渠道。积极推进城企联动普惠养老专项行动，制定普惠养老托育服务机构认定、资金补助和管理办法，明确普惠性服务的收费标准和动态调整机制。综合运用直接建设、委托运营、购买服务等模式鼓励社会力量参与普惠性养老托育服务供给，鼓励民办幼儿园转型为托育专门机构，有条件的公办幼儿园积极开设托班。鼓励机关、企事业单位、街道、社区提供托育服务。（责任单位：*市民政局、*市卫健委、市发改委、市教育局）

7．强化养老托育居家社区服务。深化居家养老服务供给侧改革，推进居家养老服务中心社会化运营，探索投建管运模式创新，提升可持续运营能力。支持家庭养老床位建设，探索“物业+养老托育服务”，鼓励物业公司开展老年供餐、定期巡访等养老服务。增强居家托育服务能力，建设婴幼儿照护服务驿站和托育点，为社区居民提供照护培训、临时托等服务。鼓励居民为邻近家庭提供灵活多样的互助式服务。（责任单位：*市民政局、*市卫健委、市住建局）

8．提升“一老一小”健康管理服务。

（1）加强老年人群健康管理服务。深入实施老年健康服务专项行动。扎实推进老年人家庭医生签约、家庭病床设置等工作，到2025年，老年人家庭医生签约率达到80%以上。建立老年人健康评估和功能维护机制，开展全市老年人自理能力评估，为65周岁以上老年人每年免费提供健康管理服务。实施慢性病全周期健康管理，完善老年人健康管理档案，加强重点慢性病早期筛查和综合干预，全面实施65岁以上老年人部分慢性病免费服药政策。（责任单位：*市卫健委、市民政局）

（2）提升婴幼儿健康管理服务。推进医育结合，深化0—3岁儿童发育监测与筛查，开展眼保健、口腔保健、母乳喂养、儿童营养等健康指导，将婴幼儿列入家庭医生签约重点人群，到2025年，0—3岁婴幼儿健康管理率达到95%以上。增强儿科医疗服务能力，提高儿童常见病、多发病患者的县城就诊率，加强中西医协作，推广中医儿科适宜技术，到2025年，0—3岁婴幼儿中医药健康管理服务覆盖率达到70%以上。（责任单位：市卫健委）

（四）强创新，提高养老托育服务质量。

9．促进医养康养融合发展。积极探索医疗卫生机构和养老机构多层次合作模式，鼓励医养结合机构完善健康教育、预防保健、疾病诊治等服务项目。推动医疗卫生机构与城乡社区养老中心紧密合作，为老年人提供便捷的医疗保健服务。引导医疗康复资源进入养老服务领域，全面推进市县级、乡镇级康养联合体建设，形成覆盖城乡的康养服务网络。到2025年，建成50个康养联合体，在100张以上床位的养老机构普遍建立康复室。（责任单位：*市民政局、*市卫健委）

10．聚焦认知障碍专业照护服务。加大认知障碍专业照护服务供给，完善认知障碍老年人筛选评估、服务提供和设施配建等，加强专业护理人员和师资培训。引导认知障碍照护从分散转向集中，各县（市、区）均建成认知障碍照护机构（专区），提供生活照护、自理能力训练、精神支持等服务。（责任单位：*市民政局、衢职院）

11．建设康复辅具租售平台。建设集展示、体验、租赁、销售为一体的康复辅具适配服务平台，普遍开展康复辅具租售业务，给老年人提供更多、更好、更精细的产品体验，引导老年人养成使用康复辅具的习惯，提高市场对康复辅具器具的消费需求。到2025年，全市建成康复辅具适配服务平台2个。（责任单位：*市残联、市民政局）

12．壮大养老托育服务人才队伍。

（1）扩大养老服务人才队伍。提高养老服务队伍专业化水平，鼓励各类院校和培训机构设置养老相关专业或培训项目，着力打造具有衢州特色的专业养老护理品牌队伍。以“扩中提低”行动为抓手开展养老从业人员培训、等级认定和技能竞赛，加强农村养老护理员队伍建设，实现服务机构人员100%接受培训。探索养老护理员职业培训继续教育机制。推动各县（市、区）落实养老护理员岗位津贴制度，开展优秀护理员转型提升为康复护士培养计划。积极引导志愿者参与为老服务，探索可复制可推广的衢州版“时间银行”。到2025年，每万名老年人拥有持证养老护理员达到25人，护理员高级、技师比例达到18%。（责任单位：*市民政局、市教育局、市人力社保局、衢职院）

（2）建设托育服务人才队伍。建立托育机构从业人员岗前培训和定期培训制度，完善托育人才管理和评价机制。按规定落实职业培训补贴。扩大托育人才队伍，支持校企共建实训基地，开展订单式人才培养。推进托育机构幼教人员职称评定改革，打通人员晋升通道。加强托育师资、儿科（儿保）医生、育婴员（保育员）队伍建设，开展线上线下相结合的托育知识传播。到2025年，衢职院、衢州中专等职业院校（技工院校）开设托育服务相关专业。（责任单位：*市卫健委、市教育局、市人力社保局、衢职院）

13．推动养老托育智慧发展。加快推进常山“护理员一件事”、江山“好管家”智慧养老、衢江“老来帮”等应用场景建设。每个县（市、区）2022年至少建成1家公办智慧养老院，乡镇（街道）居家养老服务中心全部配备智能服务终端。推广“互联网+”母子健康服务，重点推进衢州市善育妇幼健康服务应用建设。（责任单位：*市民政局、*市卫健委、市教育局、市医保局、市大数据局）

（五）优市场，加强养老托育服务多元供给。

14．支持社会力量参与养老托育服务。深化养老托育服务领域营商环境改革，落实土地、财税、融资等相关政策支持，建立政府、企业、社会、家庭协同发力的成本分担机制。引导国资参与养老托育服务产业发展。采取公建民营、民办公助等方式，支持社会力量运营养老托育服务机构或服务点。促进社会组织、志愿者参与为老惠老服务，评比表彰尊老敬老行为。（责任单位：*市民政局、*市卫健委、市发改委、市财政局、市资源规划局、市国资委、市市场监管局、市金融办、市税务局、市人行、市银保监局）

15．推动“养老+”产业多元融合发展。促进养老与文化、旅游、医疗、家政等行业融合发展，探索发展旅居养老、文化养老、健康养老、养生养老等新兴业态，谋划“养老产业园”建设。整合提升生态旅游、康复医疗、中医养生等资源，形成“游、食、药、医、养”一体化发展的康养全产业链。积极培育和引入养老行业品牌企业，大力培育康养旅居养老服务市场，建设一批特色长寿基地，打响“世界长寿之都”品牌。（责任单位：*市发改委、市经信局、市民政局、市资源规划局、市农业农村局、市商务局、市文旅局、市卫健委、市市场监管局）

（六）育氛围，优化老年人群文体服务供给体系。

16．丰富老年文化服务供给。加强面向基层、覆盖城乡、多层次、多形式的老年文化产品供给，推进各类文化设施免费向老年人开放，实现市县老年活动中心全覆盖。积极引导老年人参加文化旅游活动，开展全市“银尚达人”选树活动。到2025年，全市建成“15分钟品质文化生活圈”1200个，完成6个适老化景区命名。加强老年文化队伍建设，支持建立老年文化艺术组织，积极举办老年文化艺术活动。加强老年文化艺术作品创作。（责任单位：*市文旅局、市委宣传部、市民政局）

17．推进老年教育改革创新。把老年教育纳入终身教育体系，鼓励高校和职业学校举办老年大学（学堂），加强老年大学、老年电大、社区大学（学院）、乡村振兴学院在老年教育中的带动作用，实现县级老年大学全覆盖，乡镇（街道）老年学堂全覆盖，提高老年大学（学堂）入学人数在老年人口的占比。加强老年教育课程体系建设，培育15所老年教育优质学校、10门具有较高影响力和地方特色的老年教育课程。（责任单位：*市委老干部局、市教育局、市民政局、市卫健委）

18．促进老年体育事业发展。积极推进基层老年体育活动场地与设施建设，配备适合老年人的体育健身器材，基本建成城市社区10分钟健身圈，实现行政村体育设施全覆盖。向老年人免费或优惠开放公共体育场馆、学校体育设施，并提供相关免费服务项目。常态化开展适合老龄人群特点的体育赛事活动和培训项目，积极组织参加浙江省老年人运动会。扶持发展基层老年人体育活动组织，到2025年，100%的乡镇（街道）建有老年人基层体育活动组织。（责任单位：*市体育局、市教育局）

（七）防风险，强化养老托育服务综合监管。

19．完善养老托育服务综合监管体系。加强养老托育机构质量安全、卫生健康、从业人员、运营秩序监管，建立健全婴幼儿照护服务机构备案登记制度、信息公示制度和质量评估制度，逐步实行工作人员职业资格准入制度。规范普惠养老托育机构建设，落实养老托育机构主体责任，健全行业自律规约，加强正面宣传引导和社会舆论监督，加快构建以信用为基础的新型监管机制。（责任单位：*市民政局、*市卫健委、市人力社保局、市应急局、市市场监管局、市营商办）

20．加强数字监管。依托数字化改革，打造养老服务数据库，推行养老机构开业“一件事”“一床一码”，重点建设“常山孝眼”智慧养老指挥系统、江山市养老服务“云监管”系统。充分利用物联网、大数据、人工智能等技术，探索开发婴幼儿照护服务实时监控平台。（责任单位：*市民政局、*市卫健委）

21．切实防范各类风险。建立健全养老托育机构突发事件监测预警、应急处置等工作机制，完善养老托育服务机构退出机制。全面落实居家社区探访制度，推广建立居家社区养老紧急救援系统。严防养老服务领域虚假投资、欺诈销售、高额返利等方式的违法犯罪活动，加大对非法集资的打击力度。（责任单位：*市民政局、*市卫健委、市公安局、市应急局、市市场监管局、市金融办）

四、保障措施

（一）健全工作机制。

加强组织领导，完善养老托育工作领导小组机制，统筹抓好“衢州康养”和“衢有善育”两大专题工作。建立多跨协同的部门工作联动机制，合力推进养老托育服务体系建设，聚焦群众关切，实施一批“一老一小”民生实事项目。各县（市、区）要因地制宜研究制定优化养老托育服务的目标任务。

（二）强化要素保障。

加大普惠性养老托育服务的财政支持力度，出台激励托育服务需求端和供给端的补贴政策，按规定减免相关税费。积极争取各级财政资金投入，提高资金使用绩效，拓宽养老托育服务投融资渠道，鼓励金融机构创新养老托育金融产品和服务。加强养老托育服务用地保障。

（三）完善考评体系。

强化养老托育服务工作责任落实，明确各项任务的时间表、路线图。及时收集和分析养老托育服务发展相关数据和信息，定期监测养老托育服务工作指标，对标对表评估方案实施情况。将方案落实情况纳入重点督查内容，定期开展专项督查工作。

（四）营造发展氛围。

全面落实老龄人口合法权益保障，贯彻落实儿童优先原则，完善各项社会优待政策，倡导社会各界对养老托育事业进行慈善捐赠。利用多种形式做好政策解读和信息发布，加大对养老托育服务工作中典型人物、事迹、经验等的宣传报道力度，加强公众参与和监督，营造全社会关注和支持养老托育服务发展的良好氛围。

附件：重大项目清单