珠海市发展和改革局关于印发《珠海市政府投资项目概算管理办法》的通知

横琴新区、各区政府（管委会）、市直有关单位：

  为进一步加强市政府投资项目概算管理，提高政府投资效益和项目管理水平，《珠海市政府投资项目概算管理办法》已经市政府同意，现予印发实施，请遵照执行。执行中遇到的问题，请径向我局反映。

  

附件：珠海市政府投资项目概算管理办法


珠海市发展和改革局

2018年12月29日

附件1

目    录


第一章  总则
第二章  概算编制
第三章  概算审批
第四章  概算控制
第五章  概算调整
第六章  法律责任
第七章  附则








第一章 总  则

第一条 为进一步加强市政府投资项目概算管理，提高政府投资效益和项目管理水平，依据《珠海经济特区政府投资项目管理条例》及有关法律法规，结合珠海实际，制定本办法。
第二条 本办法所称的市政府投资项目（以下简称政府投资项目）是指使用市级财政性资金，在本市行政区域内所进行的固定资产投资建设项目。
涉及国家安全、国家机密或者抢险应急救灾等特殊项目，总投资500万元以下小额零星工程及其他符合简化申报程序的，以及国家、省、市对政府和社会资本合作项目另有规定的，从其规定。
第三条 本办法所称的项目概算，是指在投资估算控制下，根据初步设计图纸及说明，运用国家或者地区颁发的概算指标、概算定额、综合定额、预算定额、各类费用定额或取费标准、设备材料价格等资料，确定的项目建设所需的全部费用，包括工程费用、工程建设其他费用、预备费、征地拆迁补偿费等。
征地拆迁补偿费在概算中为暂估价，该费用经建设单位依据相关标准、规定核实后，在概算批复总投资中单独计列，不得挪作他用。
政府投资项目应当坚持投资估算控制概算，概算控制预算，预算控制决算的原则，严格履行概算审批（备案）程序。已批准（备案）的概算作为编制投资计划、项目建设实施和控制投资的依据。
第四条 市发展和改革部门（以下简称市发改部门）按照职责负责概算的审批（备案）和调整等工作。
市建设、交通、水利、市政、林业、信息化等行业主管部门按照职责负责项目初步设计审批、施工图审查及设计变更管理等工作。
第五条 项目主管部门和建设单位是政府投资项目的实施主体，应当加强项目全过程投资控制管理，确保项目总投资控制在已批准（备案）的概算范围内。

第二章 概算编制

第六条 建设单位应委托具有相应资质的单位，按照已批准的可行性研究报告编制初步设计文件（包括初步设计说明、设计图纸及项目概算书），并满足规定的深度和质量要求。
项目规划、选址、功能、定位发生重大变化的，项目主管部门和建设单位应重新编制项目可行性研究报告并履行报批手续。
第七条 初步设计批复文件是项目概算审批（备案）的主要依据。市建设、交通、水利、市政、林业、信息化等行业主管部门根据已批准的可行性研究报告进行初步设计审批，应贯彻安全可靠、技术可行、经济合理的原则。
初步设计与已批准的可行性研究报告在建设内容、规模及标准等方面有重大变化的，在申报初步设计审批前，项目主管部门应组织建设单位就变化内容与已批准的可行性研究报告的建设内容、规模、标准及投资估算进行对比分析，提出处理意见并上报市政府批准。
各行业主管部门应加强项目建设内容、规模、标准的符合性审查，及时制止和纠正超内容、超规模、超标准的设计行为。
工程建设内容涉及两个或者以上行业的项目，报主体工程行业主管部门审批初步设计，其他部门出具会办意见。
第八条 项目主管部门和建设单位应当加强项目概算的审核工作。项目主管部门应出具概算审核意见，包括建设规模、标准、内容、投资与已批准可行性研究报告的对比分析及优化设计情况等。
项目概算超过已批准的可行性研究报告估算的，建设单位应组织设计单位对初步设计进行优化，将项目概算控制在已批准的可行性研究报告估算范围内。经优化后仍超估算的，经项目主管部门确认后，申报概算审批。
第九条 项目概算总投资在10亿元以下，且未超已批准可行性研究报告估算的项目，报市发改部门告知性备案，市发改部门在1个工作日内完成备案。备案项目应提交以下材料：
（一）项目概算备案表。
（二）项目主管部门对项目概算的审核意见。
（三）可行性研究报告批复文件。
（四）初步设计批复文件（需开展初步设计的项目）。
（五）设计文件（含设计说明书）及概算书。
第十条 项目概算总投资在10亿元及以上的项目，或经设计优化后项目概算总投资仍超过已批准可行性研究报告估算的项目，报市发改部门审批概算。审批项目应提交以下材料：
（一）建设单位的项目概算报批申请文件。
（二）项目主管部门对项目概算的审核意见。
（三）可行性研究报告批复文件。
（四）初步设计批复文件（需开展初步设计的项目）。
（五）勘察、设计文件（含设计说明书）及概算书。
（六）材料设备询价单、工程量计算书。
（七）工程建设其他费预算审核意见或相关合同。
（八）其它与概算审批有关的文件、资料。
其中（一）至（五）项为审批必备要件。
第十一条 审批必备要件以外的申报材料不齐全，且未能在审批时限内补齐的，建设单位对补交材料及期限出具承诺函，发改部门出具批复文件。

第三章 概算审批

第十二条 概算审批与技术审查相分离，市政府投资项目评审中心（以下简称市评审中心）负责项目概算的技术审查工作，并在正式受理项目概算申报材料后十五个工作日内完成概算审查工作（不含建设单位审查过程补充材料的时间）。
第十三条 市发改部门根据市评审中心概算审查意见在五个工作日内完成概算批复（不含特殊项目上报市政府批准的时间）。
经优化设计及概算审查后，项目概算仍超过已批准的可行性研究报告估算的，遵循下列规定：
（一）超过已批准的可行性研究报告估算百分之十以下且增加金额在五百万元以下的，由市发改部门批准。
（二）超过已批准的可行性研究报告估算百分之十及以上或增加金额在五百万元及以上的，经市发改部门审查后，报市政府批准。
第十四条 上报国家或省审批的项目概算，原则上由市发改部门初审后统一上报（按规定可由行业主管部门上报的除外）并直接采纳国家、省审批部门的批准结果。
第十五条 项目概算批复（备案）有效期原则上为2年，在批复（备案）文件有效期内已开工建设的，则该文件在后期建设中持续有效。
因价格大幅上涨导致申报预算超过概算的，市发改部门按照市财政部门的预算初审结果重新批复（备案）概算。
超过概算有效期未开工建设的，项目主管部门或建设单位须将工作延滞原因及相关事项报市政府批准后，向市发改部门申请重新批复（备案）概算。
第十六条 凡不涉及国家安全和国家秘密、法律法规未禁止公开的项目概算批准（备案）结果，在市发改部门的门户网站向社会公开。

第四章 概算控制

第十七条 项目主管部门和建设单位应按照已批准（备案）的项目概算组织项目施工图设计及预算编制，遵循限额设计原则，确保施工图预算控制在已批准（备案）的项目概算范围内。
第十八条 项目概算实行总额控制（征地拆迁补偿费除外），政府投资项目应按照已批准（备案）的项目概算组织实施，任何单位和个人不得擅自调整建设内容、规模和标准。
确需进行设计变更的，应根据各行业主管部门制定的设计变更管理办法报批实施。
第十九条 项目主管部门和建设单位对概算控制负主要责任，应当及时开展项目投资控制检查工作，及时制止和纠正违规超概算行为发生。
设计、施工、监理、造价咨询等参建单位应当依法依规履行概算控制责任，按照经批准的设计文件和建设内容、规模、标准进行项目建设。
实施阶段的工程费用及工程建设其他费等内容与已批准（备案）的概算不一致的，但总费用未超过概算总投资的，经项目主管部门审核后，可在概算总投资内调剂解决。

第五章 概算调整

第二十条 概算调整应遵循以下原则：
（一）同时满足以下条件，方可申请调整概算：
1.调概原因：项目建设期内因不可抗力因素或者国家重大政策性调整，导致原批准（备案）概算不能满足工程实际需要的。
不可抗力因素包括地质条件发生重大变化和自然灾害等因素。国家重大政策性调整因素包括财务税收、金融、产业调整、安全环保等，同时包括价格大幅上涨等因素。
2.调概时点：项目实际完成投资超过原批准（备案）项目概算总投资的百分之八十及以上。
（二）由于价格上涨增加的投资不作为计算工程建设其他费用的取费基数。
（三）征地拆迁补偿费以征拆部门核定为准，直接办理支付和财务决算，无需调整概算。
（四）确需调整项目建设内容、规模和标准的，按设计变更管理办法报批实施，总投资应控制在已批准的概算范围内，无需调整概算。
（五）一个项目原则上只允许调整一次概算。
第二十一条 项目概算调整应该遵循下列规定：
（一）概算调增幅度在百分之十以下且调增金额在五百万元以下的项目，由市发改部门批准。
（二）概算调增幅度在百分之十及以上或调增金额在五百万元及以上的项目，经市发改部门审查后，报市政府批准。
由国家或省审批的政府投资项目概算的调整从其规定。
第二十二条 申请概算调整应提交以下材料：
（一）概算调整申请文件，包括项目实施的基本情况、概算调整的主要原因、概算执行情况、预备费使用情况等。
（二）概算调整文件，包括概算调整对比表、概算调整依据、设计文件及计价文件等。
（三）项目主管部门对概算调整出具的审核意见。
（四）与概算调整有关的预算、招标及合同文件。
（五）已结算的单项工程提交结算资料。
（六）根据项目情况需要提交的其他相关材料。
建设单位应对申请材料的真实性负责。

第六章 法律责任

第二十三条 建设单位有下列行为之一的，责令限期整改，并依法追究相关人员的法律责任：
（一）提供虚假资料骗取项目审批和政府投资的。
（二）未按规定申报概算或调整概算的。
（三）未经批准擅自调整建设内容、规模和标准，改变设计方案的。
（四）无正当理由未及时实施项目，造成概算延期或重新批复概算的。
（五）由于管理不善、故意漏项，造成项目投资超过批准（备案）概算的。
（六）其他严重违反有关法律、法规、规章规定的行为。
第二十四条 项目主管部门有下列行为之一的，责令限期改正，视情节依法追究部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政责任：
（一）未经批准擅自同意增加建设内容、扩大建设规模、提高建设标准、改变设计方案导致超概算的。
（二）未按职责履行项目投资管理和监督责任。
（三）其他严重违反有关法律、法规、规章规定的行为。
第二十五条 各审批部门有下列行为之一的，责令限期改正，视情节依法追究部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政责任：
（一）未按规定批准初步设计、项目概算的。
（二）在办理有关审批手续时无故拖延的。
（三）其他严重违反有关法律、法规、规章规定的行为。
第二十六条 勘察、设计、造价、咨询、监理、施工等相关单位，在政府投资项目前期工作和建设过程中有弄虚作假或者重大疏忽情形的，应当纳入不良信用记录；情节严重的，列入失信黑名单，禁止其三年内从事政府投资项目的相关业务；造成损失的，依法承担赔偿责任。

第七章 附则

第二十七条 各行政区（功能区）政府投资项目概算管理工作可参照本办法执行。
第二十八条 本办法由市发改部门负责解释。
第二十九条  2019年1月1日起批复（备案）概算的项目按本办法规定执行，有效期2年。

  一、办法编制背景

  （一）根据《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发〔2018〕33号）、《中共珠海市委关于推进思想大解放、作风大转变、效率大提升的决定》及《关于印发珠海市优化政府投资项目前期管理加快项目审批工作方案的通知》（珠府函〔2018〕503号）等文件精神，进一步深化“放管服”改革，赋予项目各参与主体更大自主权，充分调度工作积极性，提速增效加快推进项目前期工作，依据2017年新修订的《珠海经济特区政府投资项目管理条例》（以下简称“17版《条例》”）及有关法律法规，结合我市实际，制定本办法。

  （二）本办法作为2017年修订的《珠海经济特区政府投资项目管理条例》的配套制度，主要聚焦于政府投资项目前期工作中的概算管理环节。为顺应国家“简政放权、放管结合、优化服务”的改革趋势，全面落实市委市政府“思想大解放、作风大转变、效率大提升”的工作部署，市发改局根据《关于印发珠海市优化政府投资项目前期管理加快项目审批工作方案的通知》（珠府函〔2018〕503号），提出概算实行负面清单（概算备案）管理方案。

  二、办法编制目的

  我市通过推进投资体制及政府管理方式的创新，较好的规范了政府投资项目建设管理工作，但仍存在一些薄弱环节：如部分项目存在总体进度滞后、前期工作推进不利、投资失控、方案和规划反复、概算拆分申报等问题。

  本办法的设计初衷以“简化概算报审流程、强化投资控制、强化责任落实、提速增效加快项目推进”为目标，优化并规范概算报审和监管工作，破解制约项目加快推进的体制机制性障碍；同时针对现存问题，疏堵结合，有效引导并激励建设单位及审批部门加快项目实施进度、提高政府投资效益。

  三、办法设计思路

  本办法总体设计思路包括：一是理顺概算报审流程，对概算编制、审批（备案）、控制、调整和监管行为，提出清晰的操作指引。二是进一步强化项目主管部门和建设单位主体责任，提高投资管控水平。三是提速增效，进一步简化审批流程，设计“告知性备案”、“承诺制”、“概算有效期”及“重新批复（备案）概算”等创新举措，为建设单位“松绑解绊”，有效压缩审批时限。四是总结多年概算审批及实施经验，在17版《条例》对概算管理硬性约束的框架下，对实际工作中可能发现的问题给出解决路径。

  （一）提速增效，进一步简化审批流程

  1.精简审批环节，压缩审批时限

  概算审批实行负面清单制度，规定项目负面清单外的项目（概算总投资在10亿元以下，且未超可研批复估算的项目），报市发改部门告知性备案，市发改部门在1个工作日内完成备案。（第九条）

  负面清单内的项目（概算总投资在10亿元及以上，或经设计优化后仍超可研批复估算的项目），明确概算审批与技术审查相分离，概算技术审查时限为十五个工作日，同时将概算批复时限由十五个工作日压缩至五个工作日，压缩67%。（第十二、十三条）

  2.通过申报承诺制，缩短准备概算申报材料用时

  对需要审批的项目概算申报，允许建设单位在概算批复后补齐非必备要件，有效缩短准备概算申报材料用时、提高服务效率。（第十一条）

  （二）强化概算总额控制原则，落实投资控制主体责任， 提升投资控制水平

  1.概算总额控制原则

  项目概算实行总额控制（征地拆迁补偿费除外），任何单位和个人不得擅自调整建设内容、规模和标准。（第十八条）

  2.实施主体责任

  （1）根据17版《条例》项目主管部门和建设单位是政府投资项目的实施主体，明确项目主管部门和建设单位对概算控制负主要责任，应当及时开展概算控制检查工作，及时制止和纠正违规超概算行为发生。（第十九条）

  （2）明确项目主管部门应对申报概算进行审核，审核意见作为概算申报要件之一。（第九、十条）

  同时，对需要调整概算的项目出具审核意见。（第二十二条）

  （3）概算总投资内工程费用及工程建设其他费变化，经项目主管部门审核后，可在概算总投资内调剂解决。（第十九条）

  （三）明确报市政府批准事项

  结合政府投资项目管理的实践经验，本办法为项目建设方案不可避免的发生重大变化、超投资等问题提出了几种解决途径，但同时，为封堵潜在的管理漏洞，通过明确上报市政府批准事项，在制度上强化项目主管部门和建设单位管理意识。

  1.可研批准后，项目建设内容、规模、标准有重大变化的，在申报初步设计审批前，项目主管部门应提出处理意见并上报市政府批准，方能审批初步设计。（第七条）

  2.概算超估算项目实行概算审批，根据《条例》规定，概算批复超可研估算或概算调整幅度超过百分之十及以上或增加金额在五百万元及以上的，需经市政府批准。（第十三、二十一条)

  3.《条例》没有重批概算流程，本《办法》设定概算有效期2年，有效期过后，重新批复（备案）概算，不违反《条例》规定。对超过概算有效期未开工建设的项目，明确经市政府批准后方可申报重新批复（备案）概算。（第十五条）

  （四）关于概算调整原则

  1.根据《条例》规定对已开工项目，除“不可抗力因素”或者“国家重大政策性调整”可以调整概算外，均不得调整概算。本《办法》对“不可抗力因素”、“重大政策性调整”进行解释。根据《建设项目设计概算编审规程》、《广东省建设工程概算编制办法》，“不可抗力因素”解释增加了地质条件发生重大变化，将“国家重大政策性调整”改为“重大政策性调整”，解释明确为国家、省、市出台的相关政策法规，并增加了人工、材料价格调整。

  2.明确调概时点为项目开工之日起至完成竣工结算期间，且投资完成额超过原批准项目概算80%及以上时，方可办理调概手续。

  3.征地拆迁补偿费不作概算调整，以征拆部门核定为准，直接办理支付和财务决算。

  4.确需调整项目建设内容、规模和标准的，按设计变更管理办法报批实施，总投资应控制在已批准的概算范围内，无需调整概算。

  5.强调一个项目原则上只允许调整一次概算，避免调概的随意性。（第二十条）

  四、概算审批（备案）执行中相关问题解读

  （一）依据珠府函〔2018〕503号，概算审核实施负面清单管理，项目总投资不超过10亿元的、项目申报概算不超过可研批复且其建设规模、内容与可研批复一致的，实行告知性备案，其他项目按规定由建设单位报发改部门审核。

  （二）如行业主管部门与项目主管部门是一个单位，行业主管部门已出初步设计审批意见，且审批意见中对概算有明确的审批意见，可不另行提供概算审核意见。

  （三）申报概算审批（备案）的主体为项目主管部门，可不另行提供概算审核意见，鼓励项目主管部门提供概算的审核意见；申报主体为代建单位，需提供项目主管部门的概算审核意见。

  （四）申报概算审批（备案）原则上不允许拆分概算，特殊情况经市政府批准同意方可拆分申报概算。

  （五）项目开工前可以重新申请概算审批（备案）的情形：一是因价格大幅上涨导致申报预算超过概算的，经市财政部门预算初审后，项目单位可以按市财政部门的预算初审结果重新申报概算备案。项目概算总投资超过可研总投资的，按投资条例规定办理。

  二是项目概算批复（备案）有效期原则上为2年。超过概算有效期未开工建设的，项目主管部门或建设单位须将工作延滞原因及相关事项报市政府批准后，向市发改部门申请重新概算审批（备案）。

  （六）2019年1月1日前项目主体工程已审批概算，申报其他部分的概算时，如整体项目符合概算备案的条件，且没有超出可研批复的内容，按备案申报，但要求剩余其他部分的概算需要一次性申报。