黔东南州人民政府办公室关于印发黔东南州推广政府和社会资本合作（PPP）模式实施意见的通知

黔东南府办发〔2015〕21号

  

税谱^®提示：根据《 黔东南州人民政府关于公布现行有效规范性文件和废止部分规范性文件的决定》 （ 黔东南府发﹝2018﹞3号）规定，现行有效

税谱^®提示：根据《 黔东南州人民政府办公室关于公布规范性文件清理结果的通知》 （ 黔东南府办发〔2018〕43号）规定，继续有效

各县（市）人民政府，州政府各部门、各直属机构：


《黔东南州推广政府和社会资本合作（PPP）模式实施意见》已经州人民政府第55次常务会议通过，现予印发，请认真贯彻执行。
 

州人民政府办公室


2015年5月15日
 

 

为贯彻落实党的十八届三中全会精神，鼓励社会资本通过特许经营权等方式参与我州城镇基础设施和公共服务项目投资和运营，拓宽建设融资渠道，转变政府职能，加快我州城镇化建设，提高公共产品供给能力和效率，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》 （ 国发〔2014〕60号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》 （ 财金〔2014〕113号）等文件精神，结合我州实际，现就推广政府和社会资本合作（Public-Private Partnership,简称PPP）模式提出以下实施意见。


一、充分认识推广PPP的重要意义


政府和社会资本合作(PPP)模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期的合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。


推广运用PPP模式，是党中央、国务院针对当前我国正在实施的新型城镇化发展战略而确定的重大经济改革任务，对促进经济转型升级、加快政府职能转变、深化财税体制改革具有积极的推动作用。推广运用PPP模式，有利于整合社会资源，拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制；有利于激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级；有利于将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，转变政府职能，减少政府对微观事务的参与程度，提高公共服务的效率和质量。


二、推广运用PPP的总体要求


（一）基本原则


1．坚持公共利益最大化原则。推广PPP要量力而行，要综合衡量政府的财力和管理能力，既要积极推进，又要谨慎稳健，选择合适的路径，确保PPP项目有序推进。政府和社会资本双方应通过协商谈判，综合考虑经济效益和社会效益两方面因素，合理定价，既要保障社会资本长期合理的利润回报，又要避免公共产品（服务）定价过高而引发社会公众不满。对社会效益较好、经济效益差的项目，可以考虑适度给予财政补贴。同时，要有效行使监督管理权，对社会资本的行为进行有效制约，切实维护好公众利益。


2．坚持市场化经营原则。PPP项目公司要按现代企业制度要求，建立健全法人治理结构，依法经营管理，实现项目正常运营。要遵守市场经营原则，追求项目质量，合理节约项目成本，做好公共产品供应，开拓服务市场，并依法承担项目建造、运营、技术风险。政府或有权授予特许经营的主管部门按照特许经营协议约定履行合同义务和监管责任，并承担法律、政策风险，不得给予过高的补贴承诺，不得兜底市场风险。有超额收益的项目，要设置超额收益分享机制，项目公司应向政府支付超额收益。


3．坚持“双赢”或“多赢”原则。项目参与各方要秉持“双赢”或“多赢”原则，政府要尽量争取融资成本最小化，也要让社会资本在项目建设投资运营上有利可图，以维系PPP项目顺利开展。


（二）推广目标


按照“非禁即准、一视同仁、竞争择优、合理回报”的合作理念，推广运用PPP模式，鼓励和引导社会资本投入城镇基础设施和公共服务领域，2015年至2016年，做好项目储备，并择优开展PPP项目试点工作。2017至2018年，全州PPP模式进一步推广运用，扩大到适宜的领域，同时逐步建立健全补贴、价格等有关PPP模式的工作机制。


三、明确PPP模式运用范围


（一）PPP模式主要适宜于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目。包括：燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理、地下综合管廊等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通、汽车基础配套设施、航电枢纽、港口及航道等交通设施，保障性安居工程、旅游、教育、医疗和养老服务等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等。


（二）县级以上交通、能源、市政、环境污染治理与运营、教育、文化体育设施、医疗和养老服务等基础设施和公共服务、资源环境、生态保护领域新建项目，须进行PPP模式适宜性的评估论证，优先选择PPP模式运作。


（三）已建成项目，要积极植入PPP模式，引入社会资本组建项目公司，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作运营，盘活存量资产、提升经营管理水平、改善公共服务质量。


（四）已界定为地方政府存量债务中适宜以PPP模式运营的融资平台公司存量项目，要积极改造为PPP模式，鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，减轻政府公共财政举债压力，腾出更多资金用于重点民生项目建设。


四、规范PPP项目实施运作


（一）规范项目实施


1．建立项目库。各级政府要根据本级基础设施和公用事业建设需要，按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则，科学评估公共服务需求，确定运用PPP模式新建或改造基础设施和公共服务项目，建立本级项目储备库。具体由州发改委牵头建立全州PPP项目库。


2．做好项目前期识别和准备。政府授权组织实施单位，要对拟实施PPP的项目进行物有所值评价和财政可承受能力的论证，对不同合作方式所对应的资本结构、运行成本及可获得的利润进行综合分析。综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的收费价格、财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容。


组织实施单位，原则上为行业主管部门或州属国有城投公司等国有专业公司，具体由州人民政府授权明确。


3．制定实施方案。政府或授权组织实施单位要制定PPP实施方案，明确项目基本情况和经济技术指标，确定合作伙伴选择条件和方式，测算项目投资总额和政府承诺，拟定特许经营草案。实施方案要事先征求财政、发改、规划、住建、国土、环保等部门的意见，并报同级政府批准。


政府或授权组织实施单位在开展项目前期论证和制定实施方案等阶段，应对有意向参与项目合作的社会资本开放，广泛征集项目方案。


4．规范选择项目合作伙伴。负责组织实施单位和监督指导部门要依托政府招标或采购信息平台，加强政府和社会资本合作项目政府招标或采购环节的规范与监督管理。行业主管部门要会同同级财政部门按照《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》、《财政部关于政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)、《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号）、《贵州省市政公用事业特许经营管理条例》等有关规定，依法选择项目合作伙伴。要综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴，并按照平等协商原则，明确政府和项目公司间的权利与义务。可邀请有意愿的金融机构及早进入项目磋商阶段。


5．细化项目合同文本。政府授权的实施主体与PPP项目其他参与各方在平等协商、依法合规的基础上，根据PPP要求签订项目合作协议，确定合作各方权利和责任，按照“风险由最适宜的一方来承担”的风险分担原则，合理分配项目风险。项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担，自然灾害等不可抗力风险按合同约定由双方共同承担。项目合作协议应包括：项目范围、内容；合作模式及合作内容；投资、作价及收益；风险责任分担；绩效指标及评价机制；监督机制；项目动态补偿机制；退出及项目移交机制；违约责任；争议解决方式；各方认为应约定的其他事项。


政府或有权授予特许经营的主管部门与PPP项目公司或投资人按特许经营管理相关法规，在项目合作协议框架下签订特许经营协议。特许经营协议应包括：特许经营内容、范围及期限；产品和服务标准；价格、收费、补贴的确定方法及调整机制；设施的权属与处置；设施维护和更新改造；安全管理；履约担保；特许经营权的终止、变更及临时接管；违约责任；争议解决方式；双方认为应约定的其他事项。


项目合作协议和特许经营协议等相关合同报同级财政和发改部门备案。


6．做好项目收费价格管理。发改部门要稳步推进价格市场化改革，按照补偿成本、合理收益、节约资源及社会可承受的原则，加强成本调查和监管，逐步理顺价格收费水平，完善价格形成、调整和补偿机制。


7．完善项目财政补贴制度。对通过价格政策的合理调整，收入仍不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，各级财政可适当给予补贴。财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。各级财政部门要逐步从“补建设”向“补运营”转变，探索建立动态补贴机制，将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中统筹考虑。


（二）规范项目监管


1．加强风险管理。各级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出，对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。在明确项目收益与风险分担机制时，要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行，减少政府不必要的财政负担。


2．加强项目监管。各级财政、发改、金融办等部门要加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理，建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构，优先保障公共安全和公共利益。在明确社会资本方的绩效监测和质量控制等义务的基础上，充分保证政府方合理的监督权和介入权，以加强对社会资本的履约管理。与此同时，依法严格履行行政管理职能，建立健全及时有效的项目信息公开和公众监督机制。


3．开展绩效评价。发改部门和行业主管部门要分别加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果要依法对外公开，接受社会监督。同时，要根据评价结果，依据合同约定，依法开展价格或补贴调整工作，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。要完善绩效评价方法，推行政府部门和社会资本之外的第三方评审机制。


五、推广PPP模式的保障机制


（一）加强组织领导


为有力有效推广使用政府与社会资本合作PPP模式，决定成立黔东南州推广政府和社会资本合作模式专项小组（以下简称专项小组），现将其组成人员名单通知如下：


组 长：肖凯旋（州政府副秘书长）


副组长：陈 震（州发改委副主任）


刘开模（州财政局副局长）


何蔓莉（州金融办副主任）


成 员：王则淮（州教育局副局长）


田贵明（州国土局总规划师）


王永泮（州环保局副局长）


徐德俊（州住建局副局长）


何 山（州交通局副局长）


袁晓青（州水利局总规划师）


刘小海（州文体广电新闻出版局调研员）


周映霞（州卫计委副主任）


欧勤远（州审计局副局长）


王 凯（州旅发委副主任）


吴兴元（州国资委副主任）


吴世国（州法制办副主任）


潘尚荣（人行黔东南州中心支行副行长）


陈世禄（黔东南银监分局副局长）


专项小组下设三个专题组，分别由州财政局、州发改委、州金融办牵头，州政府办公室负责统筹协调。专项小组设联络员，由专项小组成员有关科（室）负责同志担任。专项小组不刻制印章，不正式行文。


各县（市）政府也要建立相应专项工作小组，立足实际，制定完善推广PPP模式的政策措施和实施办法，并抄送上一级政府的财政、发改、金融办。


（二）健全工作机制


1．专项小组：贯彻落实中央、省委省政府和州委州政府关于政府与社会资本合作的决策部署，协调解决全州推广政府与社会资本合作工作中的重大问题，研究审定各专题组提出的政策措施和建议。


2．各专题组


⑴财政专题组：研究推进PPP模式，制定全州推广运用PPP模式的实施意见，加强培训和宣传。积极协助PPP项目实施机构做好项目组织实施工作，并加强PPP项目实施管理。


⑵发改专题组：建立全州PPP项目库，建立全州统一的PPP项目信息发布和交易平台，定期向社会和省级PPP项目信息发布交易平台推介PPP项目。加强PPP项目政府投资计划管理，优化政府投资方向。建立PPP项目咨询、评估、联审机制，提高PPP项目决策水平。加强对PPP项目实施过程的指导和管理。


⑶金融专题组：指导金融机构开展PPP项目融资创新，为PPP项目提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务；鼓励和支持金融机构全称参与PPP项目的策划、融资、建设和管理；支持并推动金融机构积极运用PPP项目库建设成果，参与PPP项目融资方案设计。


3．专项小组各成员单位：


⑴州财政局：梳理国家、省关于政府与社会资本合作的相关政策，制定黔东南州政府与社会资本合作实施意见、相关规章制度，做好项目储备、业务指导、项目规范、信息管理、宣传培训等相关工作，不断建立和完善全州政府与社会资本合作模式制度体系。


⑵州发改委：牵头建立全州PPP项目库。依托政府采购信息平台，建立全州统一的PPP项目信息发布和交易平台，定期向社会公开推进PPP项目。


⑶州金融办：加强与人行黔东南州中心支行、黔东南银监分局的金融监管协作，共同引导金融机构开展针对PPP项目的金融服务创新并依法依规提供融资服务。按要求界定政府融资平台名单，配合有关部门积极推动符合条件的政府融资平台转化为PPP合作平台。


⑷州国资委：积极推动符合条件的政府融资平台转化为PPP合作平台。


⑸人行黔东南州中心支行、黔东南银监分局：加强对银行等金融业监管，正确引导金融机构依法依规提供融资，为PPP项目提供金融服务和支持。


⑹州审计局：依法加强对PPP项目的审计监督，促进完善债务管理制度，规范举债行为，提高资金使用效益。


⑺州法制办：参与研究起草关于推广PPP模式有关政策规定，为推广PPP模式重大决策和法律事务提供咨询和服务。


⑻州教育局、州国土局、州环保局、州住建局、州交通局、州水利局、州文体广电新闻出版局、州卫计委、州旅发委：对本行业领域适宜推广PPP模式的项目进行梳理，研究制定本部门、本系统推广PPP模式实施方案。


各级政府要建立可行的咨询机制，引导成立专门的PPP咨询机构或通过公开招投标引入第三方PPP咨询机构和专业的咨询团队，为PPP项目实施提供专业咨询服务。


（三）强化政策支持


各级财政要积极研究探索，创新资金使用方式，建立财政支持机制，对PPP项目提供资本金投入支持。建立PPP引导基金，通过债权、担保、股权等形式为PPP 项目提供融资支持，鼓励担保公司、再担保公司加强与金融机构合作，提供更加灵活的担保和再担保业务。各级财政部门要对各种形式的资金给予统筹，综合考虑项目风险等因素合理确定资金支持方式和力度，切实考虑社会资本合理收益。


各相关部门要在规划选址、项目审批、土地供应、环评审批、节能评估审查等方面对PPP项目予以优先支持。


各级政府要出台相关激励措施，积极鼓励和支持金融机构为PPP项目提供融资、保险等金融服务。


（四）创造公平环境


各级各部门要严格遵守相关法律法规规定，确保PPP模式规范有序运行。按照行政审批制度改革要求，及时向社会公布审批事项、审批程序、申报条件、办事方法、办结时限、服务承诺等，实现行政审批标准化。要贯彻公平竞争的理念，让不同所有制的企业享受公平的市场准入和各种优惠政策。进入PPP交易平台的项目，要通过公开透明的方式操作。严格执行PPP项目政府招标或采购程序，依法依规选择合作社会资本，对合作各方履约等情况及时公布，形成全社会齐抓共管、全程监督的氛围，鼓励和引导社会资本参与PPP项目运作，从机制上保障投资者的合理回报。行业主管部门要加强行业监管，设定技术规范，明确行业标准、服务质量和监管细则，保障社会资本稳定运营。


（五）做好宣传引导


各级政府和州、县有关部门要广泛宣传推广PPP模式的意义，做好政策解读，加强舆论引导，充分调动社会参与的积极性。要按照规定主动做好有关政策和实施过程的信息公开，自觉接受社会监督。