广西壮族自治区国土资源厅关于盘活城镇存量建设用地促进土地节约集约利用的指导意见【全文废止】

税谱^®提示：根据《 广西壮族自治区自然资源厅关于公布继续有效的规范性文件目录的公告》 （ 2019年12月31日）规定，继续有效

税谱^®提示：根据《 广西壮族自治区自然资源厅关于公布第二批已废止或失效的规范性文件目录的公告》（2021年2月24日》规定， 全文废止

各市、县人民政府，自治区农垦局，自治区人民政府各组成部门、各直属机构：

为促进我区土地利用方式和经济发展方式的转变，更好地保护耕地资源，解决我区建设用地供需矛盾，持续保障我区经济社会发展对土地需求，我厅制定了《关于盘活城镇存量建设用地促进土地节约集约利用的指导意见》。经自治区人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

广西壮族自治区国土资源厅

2014年12月30日



为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，充分挖掘存量建设用地潜力，提升土地资源对经济社会发展的承载能力，促进生态文明建设，现就我区盘活城镇存量建设用地，提出如下意见：

一、主要目标和基本原则

（一）主要目标

通过盘活城镇存量建设用地，增加城镇建设用地有效供给，提高土地对经济社会发展的持续保障能力；优化土地利用结构，促进产业转型升级，增强经济发展动力；改善城镇人居环境，推动民生和公共事业发展，充分发挥土地对城镇化健康发展的支撑作用。

（二）基本原则

——坚持政府主导、规划先行原则。建立健全政府领导、部门协同、公众参与的工作机制，加强统筹协调，形成工作合力；坚持规划先行，科学制定和实施盘活城镇存量建设用地专项规划和年度安排，确保工作稳步有序开展。

——坚持规范运作、实事求是原则。严格界定城镇存量建设用地范围，严格遵循开发条件和审批程序，严格规范运作，严禁擅自扩大政策适用范围和违规操作；充分考虑各市县发展历史和土地管理政策的延续性，区分情况分类处理，保证工作规范运作、切合实际。

——坚持市场取向、因势利导原则。在规范管理的基础上，运用市场机制和手段，鼓励土地权利人和集体经济组织等市场主体参与盘活城镇存量建设用地，形成形式多样的开发模式，充分调动土地权利人和社会各方积极性。

——坚持利益共享、多方共赢原则。兼顾各方利益，完善利益激励机制，统筹安排公益用地和产业调整用地，让群众共享盘活城镇存量建设用地的成果。

——坚持公众参与、平等协商原则。充分尊重土地权利人的意愿，保障其知情权和参与权，建立健全平等协商机制，妥善解决群众利益诉求，依法保护土地权利人合法权益，做到公开、公平、公正，实现和谐开发。

二、界定城镇存量建设用地盘活范围

城镇存量建设用地指现有城乡建设用地范围内的闲置未利用土地及利用不充分、不合理、产出低的土地，即具有开发利用潜力的现有城乡建设用地。主要包括权属清晰无争议的批而未征土地、征而未供土地、闲置土地、城镇低效用地及不符合城乡规划用途的存量城镇建设用地，单独选址建设项目用地除外。

（一）批而未征土地，是指已经审批机关依法批复农地转用及土地征收，但尚未完成征收的土地。

（二）征而未供土地，是指已完成农用地转用及征收，但尚未供应的土地。主要包含已完成征收但尚未完成土地前期开发，未达供地条件的土地；已完成征收及前期开发，达到供地条件，但未供应的土地。

（三）闲置土地，主要包含以下两种情形：一是国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地；二是已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地。

（四）城镇低效用地，是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地，主要包括符合土地利用总体规划和城市规划的低效工业用地、相关规划确定改造的城中村及其他旧城镇低效用地。

低效工业用地包含以下几种类型：国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；《限制用地项目目录》及《禁止用地项目目录》限制及禁止使用的用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地；未达到《广西壮族自治区建设用地控制指标》或《广西壮族自治区产业园区节约集约用地管理办法》以及各地市（县、区）节约集约用地政策规定要求的工业用地。

相关规划确定改造的城中村指城镇化过程中依照有关规定由原农村集体经济组织的村民及继受单位保留使用的非农建设用地的地域范围内的建成区域。城中村有下列情形之一的，依照本指导意见组织开展城中村改造：城市基础设施及公共设施建设需要进行改造的；村内生活环境恶化，居民生命财产安全和人身健康受到严重威胁的；村内存在环境污染、治安恶化等问题，严重妨碍周边地区单位和居民正常经营和生活的；因调整产业结构、引进重大项目需要改造的；城中村内达不到所在区域控制性详细规划关于节约集约用地标准的“三产用地”；因其他公共利益需要，市、县政府决定进行改造的。

其他旧城镇低效用地指除低效工业用地和城中村以外的其他布局散乱、设施落后、节约集约利用程度较低的城镇建设用地。

（五）不符合城乡规划用途的存量城镇建设用地，是指因城乡规划依法修改导致地块规划用途改变，用地现状不符合现行城乡规划要求的存量城镇建设用地。

三、强化盘活城镇存量建设用地规划统筹

（一）科学编制专项规划。充分利用土地调查成果，开展城镇存量建设用地调查评价。依据土地利用总体规划、城镇（乡）总体规划和控制性详细规划，编制盘活城镇存量建设用地专项规划，明确盘活城镇存量建设用地的目标任务、性质用途、规模布局、时序安排和保障措施等，统筹城市功能再造、产业结构调整、生态环境保护、历史人文传承等，增加基础设施、公益设施等用地，促进工作统筹协调开展。

（二）制定年度实施方案。根据盘活城镇存量建设用地专项规划和当地经济社会发展要求，按照突出重点、先易后难、分步推进的原则，制定盘活城镇存量建设用地年度实施方案，确定改造开发的规模地块、开发强度、利用方向等，明确产业调整安排，进行资金平衡分析，确保工作有序推进。

四、统筹兼顾各方利益，分类盘活城镇存量建设用地

（一）推行区位调整政策，有效实现批而未征土地盘活。符合以下条件之一的批而未征土地，经自治区人民政府批准建设用地区位调整，可实施批而未用土地置换盘活：一是批次建设用地农用地转用和土地征收批准满一年及以上，确实无法完成征地的土地；二是因城市规划重大调整，原申报的用地需求发生变化，导致原批准的批次建设用地近期无法开发利用，并且尚未实施征收的土地；三是第二次土地调查数据库中的“批而未用”且在实施调整前仍未开发利用的土地。

实施区位调整的，拟调入地块必须符合土地利用总体规划和城镇（乡）总体规划，不得突破自治区人民政府原批准的新增建设用地规模、农用地转用规模和建设占用耕地规模。建立区位调整指标管理台账，规范调整的次数，将调出的新增建设用地、新增建设占用农用地和新增建设占用耕地纳入指标台账，并与调入地块逐一对应进行核销管理，纳入年度土地变更调查中。不符合区位调整条件的，加大征地力度，灵活采取多种征地补偿方式，加快推进征地进度。

（二）加快储备土地前期开发及供应，有效盘活征而未供土地。鼓励社会资本参与土地前期开发。前期开发可由土地储备机构组织实施，通过招标方式引入社会资本参与。通过招标方式选择开发企业实施土地前期开发的，由开发企业负责筹措资金和办理市政建设等手续并组织实施。企业参与土地前期开发投入的资金成本参照银行同期贷款基准利率作为成本收益率计算成本收益，并以不高于一定比例的利润率计算利润收益。

加快储备土地供应，严控储备土地规模结构。对于具备供地条件的储备土地，原意向项目不落实的，及时调整用于重大项目、民生项目、公益项目和基础设施项目；涉及规划用途改变的，要尽快协调相关主管部门按照新用途安排用地，加快储备土地供应；已发证且用于融资抵押的，尽快解押并组织供地。政府年度土地储备计划中，新增储备土地规模（含本年度收储已在本年度供应的储备土地），原则上应控制在市、县本级前三年平均年供应的储备土地量之内；已依法办理农转用的土地纳入储备满两年未供应的，在下达下一年度农用地计划时扣减相应指标。

（三）依法依规处置，加快盘活闲置土地。经市、县国土资源主管部门调查核实，构成闲置土地的，土地使用权人可根据《城市房地产管理法》的有关规定，向国土资源部门提出依法以转让方式盘活闲置土地的申请，报经市、县人民政府批准，闲置土地可依法转让重新开发，其中属企业自身原因造成土地闲置的，转让前应落实处罚并收取闲置费。闲置土地的使用权人不自愿申请以转让方式盘活利用的，按《闲置土地处置办法》的规定处置盘活。

（四）引导多主体参与，推进城镇低效用地再开发

1.盘活低效工业用地。鼓励原国有土地使用权人自行开展低效工业用地再开发。在城镇存量建设用地范围内，符合相关规划的低效工业用地，原国有土地使用权人可申请开展改造，制订改造方案并报市、县人民政府批准后实施。涉及原工业用地改变土地用途或划拨国有建设用地使用权转为出让的，除《划拨决定书》、《出让合同》、法律法规和规章政策等明确应当收回土地使用权重新出让外，经原批准机关同意可以协议方式办理出让或土地用途变更手续，并签订土地出让合同和按市场价格补缴土地出让金。对现有工业用地改造后不涉及改变用途，仅在符合控制性详细规划的要求下，提高容积率的，不再增缴土地价款。鼓励低效工业用地企业搬迁改造，低效工业用地可由政府依法收回后纳入政府储备。原土地使用权为划拨用地的，给予原划拨土地权益相应补偿；原土地使用权为出让土地的，按市场评估价进行补偿。为鼓励企业搬迁，可适当提高对原土地使用权人的补偿标准。

2.改造城中村。鼓励农村集体经济组织开展城中村更新改造。在市、县人民政府依法批准的城中村改造范围内，符合土地利用总体规划和盘活城镇存量建设用地专项规划的存量集体建设用地，可由原农村集体经济组织提出申请，按程序报自治区人民政府批准征为国有土地，确定给原农村集体经济组织使用，由原农村集体经济组织根据规划用途自行或合作开发，但不得用于商品住宅开发。引导市场主体参与城中村更新改造，城中村土地经依法批准征为国有后，也可纳入政府储备，以公开出让方式确定给市场主体改造。市、县人民政府征收城中村存量集体建设用地进行经营性开发和土地公开交易的，为鼓励城中村改造，可适当提高对原农村集体经济组织的补偿标准。在确定城中村开发建设条件和拆迁安置方案征得被拆迁人同意的前提下，经市、县人民政府批准，可由政府将拆迁安置方案涉及的拆迁安置与拟改造土地的使用权一并通过招标等公开方式确定土地使用权人。未完成拆迁工作的，不予办理土地使用权登记。

3.盘活旧城镇用地。鼓励原国有土地使用权人开展旧城镇用地的再开发。符合相关规划的旧城镇用地，可由原国有土地使用权人制订再开发方案报经市、县人民政府批准后实施。鼓励旧城镇用地集中开发利用，符合城乡规划的，市场主体可收购相邻多宗地块，申请集中开发利用，经规划部门批准并报市、县人民政府同意后，市、县国土资源部门可根据申请，依法将相邻分散的土地合并登记。旧城镇用地再开发涉及改变土地用途或划拨国有建设用地使用权转为出让的，除《划拨决定书》、《出让合同》、法律法规和规章政策等明确应当收回土地使用权重新出让外，经原批准机关同意后可以协议方式办理出让或土地用途变更手续，签订土地出让合同，并按市场价格补缴土地出让金。旧城镇用地依法收回后纳入政府储备的，可参考原用途评估价格确定收购价格，为鼓励旧城镇用地的再开发，可适当提高对原土地使用权人的补偿标准。

（五）调整土地用途，合理盘活不符合城乡规划用途的存量城镇建设用地。因政府原因调整土地用途、规划条件的，原国有土地使用权人经依法批准可按照新用途或者新规划条件依法依规重新办理相关用地手续进行开发，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款；原土地使用权人不具备按照新用途或新规划开发土地条件的，按照新用途或者新规划条件依法依规重新办理相关用地手续后，可允许将土地使用权转让开发或进行合作开发。

五、完善盘活存量建设用地手续

符合土地利用总体规划和盘活城镇存量建设用地专项规划，没有合法用地手续的城镇存量建设用地，按照下列情况处理：用地行为发生在1986年12月31日（含1986年12月31日）之前的，由市、县人民政府土地行政主管部门出具符合土地利用总体规划的审核意见书，依照原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行确权后，由市、县人民政府办理土地确权登记发证手续；用地行为发生在1987年1月1日至1998年12月31日之间，符合现行土地利用总体规划的，用地时已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并进行补偿，且未因征地补偿安置等问题引发纠纷、迄今被征地农民无不同意见的，可依照1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》有关规定落实处理（处罚）后按土地现状办理征收手续；用地行为发生在1999年1月1日（含1999年1月1日）之后的，根据1998年修订、2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》有关规定，按原地类办理农地转用和征地手续，凡用地行为发生时法律和政策没有要求听证、办理社保审核和安排留用地的，在提供有关历史用地协议或被征地农村集体同意的前提下，无需听证、办理社保审核和安排留用地。

纳入盘活城镇存量建设用地范围、需完善征收手续的土地，由县级以上国土资源管理部门依法组织土地征收方案呈报自治区人民政府审批，再由县级以上国土资源管理部门组织制定再开发方案，报同级人民政府批准实施；不涉及土地征收手续的，由县级以上国土资源管理部门组织制订再开发方案，报同级人民政府批准后实施。

城镇存量建设用地再开发范围内的边角地、夹心地、插花地等，在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，对于原有存量建设用地可通过土地位置调换、归并等方式进行调整使用，涉及新增建设用地的，应依法办理农转用和土地征收手续。

六、健全盘活存量激励机制

（一）保障工作经费。各地要将盘活城镇存量建设用地作为土地市场调控的手段，城镇存量建设用地调查经费应在年度财政预算中列支。对城镇存量建设用地盘活涉及的城镇公共基础设施建设，应从土地出让金中安排相应的项目资金予以支持。

（二）兼顾公共利益。应优先安排一定比例的用地，用于道路、市政、教育、医疗、绿化等公共设施建设，促进文化遗产和历史文化建筑保护。对涉及经营性房地产开发的盘活城镇存量建设用地项目，可设置一定比例强制配建保障性住房，项目竣工验收后，配建保障性住房按合同或协议约定移交当地政府统筹安排。

（三）鼓励社会资金参与盘活。除鼓励土地权利人自行改造开发外，对由市、县人民政府统一组织实施城镇存量建设用地盘活的，可在拆迁阶段通过招标的方式引入企业单位承担拆迁工作，拆迁工作投入的资金成本收益和利润收益参照本指导意见第四点关于社会资本参与储备土地前期开发成本收益的相关规定计算。拆迁费用可以作为收（征）地（拆迁）补偿成本从土地出让收入中支付。

（四）灵活土地补偿补助。旧城镇、城中村改造涉及收回或者收购土地的，可以货币方式向原使用权人补偿或支付收购款，也可以按原用途等价值置换土地的方式重新安排用地，置换土地的使用权价格折抵不足的，可以货币补齐。

七、强化保障措施

（一）加强组织领导。各地要将盘活城镇存量建设用地工作摆上重要议事日程，切实加强组织领导，统筹安排，周密部署，推进实施。国土资源厅负责具体指导、监督全区盘活城镇存量建设用地工作，其他相关部门做好配合和支持工作。各市、县国土资源部门牵头，相关部门配合，切实推进盘活城镇存量建设用地工作。

（二）强化制度建设。要制定盘活城镇存量建设用地工作程序和实施办法，严格控制实施范围，防止政策扩大化。建立项目信息公开制度，严格执行土地出让相关程序，涉及出让的必须集体决策、公示结果，确保盘活城镇存量建设用地过程公平公开公正。

（三）健全民主协商。要做好民意调查，充分尊重原土地使用权人的意愿，未征得原土地使用权人同意的，不得强行实施，防止损害原土地使用权人权益；改造开发规划、拆迁安置、收益分配等应当依法举行听证论证，平等协商确定，并向社会公告；建立公开畅通渠道，妥善解决群众利益诉求，对困难群众要有救济措施；实施完成后，要及时将改造开发基本情况、资金安排使用和收益分配等进行公示，接受社会监督。

（四）严格监督管理。充分利用已有的变更调查、地籍调查等成果资料，结合国土资源综合监管平台建设，加强盘活城镇存量建设用地管理信息化建设，及时做好项目审批、实施、竣工验收等情况的上图入库；建立目标考核责任制，实行城镇存量建设用地盘活全过程动态监管，国土资源厅每年要对工作情况进行评估，及时总结经验成效，保障工作有序推进。