龙岩市人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）试点的实施意见

税谱^®提示：根据《 龙岩市人民政府关于公布市本级规范性文件清理结果的通知》 （ 龙政综〔2017〕211号）规定，决定保留
各县（市、区）人民政府，龙岩经济技术开发区（龙岩高新区）、厦龙山海协作经济区管委会，市直各有关单位：

  为进一步贯彻落实党的十八届三中全会关于允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营的精神，根据省政府《关于推广政府和社会资本合作（PPP）试点的指导意见》 （ 闽政〔2014〕47号）和国务院办公厅转发《财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》 （ 国办发〔2015〕42号）精神，经研究，决定在规范运作、加强监管的前提下，在全市开展政府和社会资本合作（PPP）试点。现就做好有关试点工作提出以下意见：

  一、建立工作机制

  （一）成立领导小组

  为加强领导和协调工作，市政府成立政府和社会资本合作（PPP）领导小组，由分管财政的副市长任组长，分管合作项目领域的副市长为副组长，相关部门负责人为成员。成员单位由市发改委、财政局、住建局、国土资源局、交通运输局、环保局、水利局、民政局、卫计委、教育局、城乡规划局、监察局、审计局、国资委、金融办、物价局等部门组成。领导小组主要负责明确工作体制机制，完善政策体系，统筹安排全市引资工作的总体规模和进度，协调PPP项目引资中遇到的重大问题，审核批准项目引资方案等。领导小组下设办公室，挂靠市财政局，具体负责政策规划、研究，提供政策、项目咨询，项目储备筛选、发布，业务能力培训，协调促进，信息统计等工作。

  （二）部门分工协作

  PPP项目涉及领域广、投资规模大、合同期限长、运作过程复杂，各相关部门要按照各自职责分工协作，形成合力。

  市财政局承担领导小组办公室的日常工作，统一公开发布试点项目，建立PPP备选项目库，实行公益性项目资本金制度，研究制定本级财政扶持政策和争取上级财政资金扶持政策，负责PPP项目的物有所值评价和财政承受能力论证等工作，协调推进相关工作。

  市发改委负责研究拟定年度引进社会资本参与经营性基础设施建设的立项审批，牵头策划筛选PPP试点潜在项目，协助推进相关工作。

  市物价局负责对PPP项目涉及政府指导定价和指令性定价的相关价格进行监管，运用价格杠杆引导和支持社会资本参与经营性基础设施投资的建设和运营管理，建立健全价格、收费、补贴的确定方式及调整机制，在定期审核成本的基础上，适时调整价格水平，建立与实际成本相适应、合理补偿与回报的价格形成机制。

  市金融办负责协调金融机构加大对社会资本参与基础设施投资的支持力度，引导和支持基础设施领域企业和资本市场对接，推动重点项目多渠道多形式直接融资。

  市住建局、环保局、交通运输局、水利局、民政局、卫计委、教育局等行业主管部门在法定权限内负责设定细分行业技术规范，明确行业标准、服务质量和监管细则，负责本行业PPP项目筛选、前期论证，提出本行业、本领域拟引入社会资本的项目，指导项目实施单位制定社会资本参与的管理办法、实施方案和拟定招商方案，组织审查具体项目招商方案，解决项目实施过程中的具体问题。

  市城乡规划局、国土资源局、国资委等部门负责对PPP项目的规划、资源配置和办理相关行政审批手续。

  市监察局、审计局负责对引进社会资本参与基础设施领域投资工作进行全过程监督检查。

  各县（市、区）政府、龙岩经济技术开发区和厦龙山海协作经济区管委会也要建立相应工作机制，推进本辖区PPP试点工作。

  二、试点项目范围

  （一）试点项目范围：主要是交通、能源、市政、水利、信息、环保、保障性安居工程、医疗和养老服务、教育等基础设施和公用事业项目。

  （二）试点项目的基本条件：以特许经营权的方式实施试点。试点项目应为收益比较稳定、投资规模比较大（项目投资金额一般在1亿元以上）、长期合同关系比较明确（项目合作期限一般为10至30年）、技术发展比较成熟的项目。在同等条件下，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。

  （三）通过其他模式已建成的项目，如经营上存在问题，也可植入PPP模式，引入社会资本重组为PPP项目公司，通过项目融资租赁、整合重组、股权转让、委托运营等方式对原项目进行升级改造或合作运营。

  三、试点项目确立

  （一）建立项目库。市发改委牵头策划筛选PPP试点潜在项目，PPP领导小组办公室会同发改委及相关主管部门对潜在项目进行项目备选评估后，建立本地区项目储备库。与试点行业相关的市直主管部门应在各自职责范围内，牵头做好本行业试点项目筛选和推介，指导并推动项目试点。各级政府要按照本地区基础设施和公用事业建设需要，兼顾资金有效配置及项目合理布局，做好本地区PPP试点的项目策划。

  （二）做好前期论证。政府相关主管部门或授权组织实施单位要对拟实施PPP的项目进行必要性、可行性、经济性、合规性评估，对不同合作方式所对应的资本结构、运行成本及可获得的利润进行综合分析，重点关注定价机制、风险分担、产出质量、运营成本等要素，平衡项目经济效益和社会效益。特别是财政部门应对政府付费或政府补贴的项目，按照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）认真开展财政承受能力论证。

  对拟采用PPP模式的项目可委托专业机构进行项目评估论证。

  （三）制定实施方案。根据前期论证评估情况，政府相关主管部门指导授权组织实施单位制定PPP具体项目的实施方案，明确项目基本情况和经济技术指标，确定合作伙伴选择条件和方式，测算项目投资总额和政府承诺，拟定特许经营草案。实施方案应依法依规拟定，具备可行性和专业性，必要时可聘请专业中介机构提供服务。实施方案内容应包括：项目基本情况；社会资本合作伙伴选择条件和方式；项目投资总费用（设计、建设、运营全过程）；测算盈亏平衡点，确定定价调整机制；项目公司组建；风险分配基本框架（项目设计、建造、财务、营运维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由社会资本和政府共同承担）；PPP项目合作协议和特许经营协议草案；采购方式的选择；监管架构。实施方案应事先征求发改、财政、城乡规划、住建、国土资源、环保、物价等部门的意见，并报请同级政府批准。

  政府相关主管部门或授权组织实施单位在开展试点项目前期论证和制定实施方案等阶段，应充分利用公共信息平台等渠道，推介和公布PPP项目基本信息，对有意向参与项目合作的社会资本开放，广泛征集项目方案，吸引社会资本参与。

  （四）严格项目采购管理。政府相关主管部门指导授权组织实施单位严格按照政府采购法、招投标法和其他法律法规及规章和财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）的规定，向社会发布PPP项目采购公告，采用公开招投标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商或单一来源方式确定PPP项目社会资本的参与方。要规范设置项目准入门槛，对各类投资主体同等对待，对非公有资本不得单独设置附加条件。逐步建立PPP项目评审专家库。项目实施机构、采购代理机构应当成立评审小组，负责PPP项目采购的资格预审和评审工作。原则上采取综合评审法确定社会资本参与方，评审小组根据项目要求、投标单位报送的项目方案，并综合考虑投标单位的服务质量、专业素质和财务实力等，对项目可行性、经济性和财政负担能力等进行论证，确定中标单位及项目方案，保证程序公开、过程透明。

  （五）项目合同签订。根据财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）要求进行PPP项目合同的签订。社会资本参与方确定后，由政府授权的投资主体与PPP项目参与方在平等协商、依法合规的基础上，根据PPP采购文件要求签订PPP项目合同，组建PPP项目公司，共同参与项目前期论证、中期建设、后期运营等，共担风险，共享收益。项目合同应明确各方的权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界条件，应包括以下内容：项目情况；合作模式、期限及相关特许经营权内容；成立PPP项目公司事项；投资、作价及收益回报机制；项目资产权属；风险责任分担；绩效指标及评价机制；监督机制；退出及项目移交机制；履约保障；违约责任；应急处置；争议解决方式；各方认为应该约定的其他事项。

  需要采取特许经营的项目，PPP项目公司与政府或有权授予特许经营的主管部门按特许经营管理相关法规，在PPP项目合同框架下签订特许经营协议。特许经营协议双方根据建造成本、运营维护费用、未来使用流量、预期收益率等因素，确定价格、收益和补贴。协议应约定与特许经营项目有关的土地使用、相关基础设施和公用事业的提供，产品或服务的政府采购等。特许经营协议应包括以下内容：项目名称、内容；特许经营方式、区域、范围和期限；项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等；所提供产品或者服务的数量、质量和标准；设施权属，以及相应的维护和更新改造；监测评估；投融资期限和方式；收益取得方式，价格和收费标准的确定方法以及调整程序；履约担保；特许经营期内的风险分担；政府承诺和保障；应急预案和临时接管预案；特许经营期限届满后，项目及资产移交方式、程序和要求等；变更、提前终止及补偿；违约责任；争议解决方式；需要明确的其他事项。

  项目合作协议和特许经营协议等相关合同应报同级财政部门备案。

  四、试点项目建设、运营、移交

  （一）确保项目质量。PPP项目公司要按照约定的合作期限统筹项目投入和产出，严格按照设计文件组织工程建设，加强施工管理，确保工程质量，并对工程质量承担终身责任。在项目运营期间，努力提高经营管理水平，依约提供安全、优质、高效、便利的公共服务，并定期对项目设施进行检修和保养，保证设施正常运转。未经政府或有授予特许经营的主管部门许可，不得转让、出租、质押、抵押或以其他方式擅自处分项目设施及资产，不得将项目的贷款、设施及相关土地使用权等用于特许经营项目之外的用途。

  （二）坚持市场经营。PPP项目公司应按现代企业制度的要求，建立健全法人治理结构，依法经营管理，实现项目正常运营。PPP项目公司遵守市场经营原则，追求项目质量，合理节约项目成本，做好公共产品供应，开拓服务市场，并依法承担项目建造、运营、维护、技术、管理等风险。政府或有权授予特许经营的主管部门按照特许经营协议约定履行合同义务和监管责任，并承担法律、政策风险和最低需求量风险，但不承诺固定投资回报和其他法律法规禁止的事项，不得兜底市场风险。

  （三）加强履约监督。PPP项目参与各方均应严格履行合同条款，有效保障公众利益。城乡规划、国土资源、住建、交通运输、环保、水利、卫计、民政、教育等相关行业主管部门，在各自职责范围内参与项目过程管理和监督等工作，依法履行监督管理职责。项目主管部门和授权组织对PPP项目进行全过程监管。

  （四）建立调整机制。在项目运营期间，根据项目运营情况、公众满意度等情况，在达到合同约定的调整边界条件时应及时对价格、收费标准、财政补贴等进行调整，确保资本回报合理、项目可持续运营，使社会资本盈利相对稳定。项目合作期限可以根据项目运营情况及政府补贴能力由项目参与各方协商调整。

  （五）项目移交接管。根据合作协议约定，合作期满，项目实施单位或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，对移交资产进行资产评估和性能测试，办理项目资产交接。当社会资本或项目公司违反合同约定，威胁公共产品和服务稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益时，政府有权临时接管项目，直至启动提前终止程序。

  五、试点项目政策

  （一）特许经营政策。对城市供水、供气、污水处理、公共交通、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，应严格执行《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015年发改委等部门令第25号）。特许经营期根据需要确定，除特殊性项目外，最长不超过30年。具体年限结合不同类型项目的服务规模、投资运营收益及运营成本测算确定。

  （二）用地政策。在不违反国家土地管理法律、政策情况下，基础设施类项目（不含综合开发方式的项目）可以参照法律政策规定以划拨方式供地。鼓励土地使用权人在符合规划的前提下利用土地建设停车场等市政基础设施。涉及特许经营领域的，项目土地的使用期限与特许经营期限一致，特许经营期满后，按特许经营合同的约定连同地上附属物一并移交政府。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。

  （三）价格政策。市场充分竞争领域的项目在经营时，可实行市场定价。特许经营项目的经营者在向公众提供产品或者服务时，应执行政府定价或政府指导价，政府按照补偿成本、合理收益、节约资源和社会可承受原则，加强投资成本和服务成本监测，建立科学的价格形成机制；执行政府定价或政府指导价后无法收回成本、取得合理收益的，可在协议中约定按照中标或者协议价格进行结算。依据构成运营成本重要项目变化情况可以调整价格、收费或政府补贴水平，保证社会资本盈利相对稳定。

  （四）资金政策。落实执行福建省人民政府办公厅《关于推广政府和社会资本合作（PPP)试点扶持政策的意见》 （ 闽政办〔2015〕69 号）相关资金政策。对经同级人民政府审核同意实施且项目收入不能覆盖成本和合理收益的PPP项目，需要政府承担的补贴纳入同级财政部门编制的年度预算和中期财政规划，但每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出，占一般公共预算支出比例不超过10%；对PPP试点项目资本金政府投入部分，结合财力状况提供资本金支持，以及可能的融资、增信和争取上级资金支持，鼓励和扶持PPP项目试点及推广。支持PPP项目公司利用外国政府贷款或国际金融组织资金；探索利用特许经营项目预期收益质押贷款，支持利用相关收益作为还款来源。

  （五）审批政策。社会资本投资的基础设施建设项目经认可后可进入“绿色通道”，享受优先审批等政策。国土资源、城乡规划、环保、住建、国资委等行政审批部门要优化流程，提高工作效率，做好各项审批服务工作。

  （六）回报政策。对特许经营项目，经营者按协议约定收取服务费以及协议约定的其他方式取得合理回报。向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益。需要财政提供可行性缺口补助的，财政补助金额按以下公式计算：财政补助金额=（中标或协议价格－政府定价）×政府承诺基本收购（处理）量或基本服务量。项目合理收益可以在同期银行贷款基准利率基础上上浮1—3个百分点，并可结合行业特点和利率水平进行适当调整。

  六、试点工作要求

  （一）加强宣传，营造氛围。要多渠道多形式开展宣传工作，通过报纸、杂志、网站等媒体，加强社会舆论引导，增进政府、社会与市场主体共识，提高公众对PPP模式的认可度，为PPP模式的试点推广创造良好氛围。要多方位多层次开展培训工作，使财政部门、相关部门单位、企业等人员熟悉PPP的运作模式与管理要点，在实践中更好运用PPP模式。

  （二）公正透明，规范操作。政府相关主管部门和授权组织实施单位要严格按照发改委发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南》和公正透明的原则规范操作。特别是社会资本进入要公平竞争、依法有序，不得单独设置不利于公平竞争的附加条件，不得违法限制或者排斥本地区、本系统以外的法人或者其他组织参加投标。要综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴。从项目确立、项目招标、合同签订、履约监督到绩效评价等过程都要做到公开、公平、公正。

  （三）稳步实施，控制风险。各级政府要根据本地财力实际，科学安排PPP试点项目，做好资金测算及预算统筹。根据项目需要，推行特许经营可行性评估、物有所值和财政承受能力平价。需要政府提供可行性缺口补助的特许经营项目应当严格按照预算法规定，综合考虑财政承受能力和债务风险状况，合理确定财政付费总额和分年度数额，并与政府年度预算和中期财政规划相衔接。市、县（市、区）财政部门要依法依规加强对PPP项目融资、建设、运营等财务监管，严格项目预算执行，强化风险预警和控制，防止PPP项目风险转变为财政风险。

  （四）科学定价，适时调整。按照补偿成本、合理收益、节约资源及社会可承受的原则，根据PPP项目建造成本、运营维护费用、未来使用流量、预期收益等因素，实施科学合理的定价或补贴机制，在特许经营协议中确定价格、收益和补贴。要防止为吸引资金，给予社会资本过多承诺或兜底市场风险。在PPP项目运营过程中根据实际情况变化调整价格收费或政府补贴水平，使社会资本实现盈利但不暴利。

  （五）强化监管，依规经营。在鼓励和引导社会资本参与公共设施建设的同时，各行业主管部门和建设单位要强化内控管理，建立有效的监督机制，防止在招商对接、建设运营过程中出现违规现象。监察等部门要切实履行监督管理职责，依法查处各种违法违纪行为。其他各相关单位要依照有关法律法规要求，协助社会投资主体履行各项投资建设手续，并督促其严格遵守环保、用地、节能以及质量、安全等规定，指导企业建立规范的产权、财务、用工等制度，确保其依法依规经营。

  （六）开展评价，提高绩效。行业主管部门要建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行评价。财政部门要将PPP项目纳入财政资金绩效评价管理体系。绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督。同时，要根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。

  龙岩市人民政府

  2015年10月16日