厦门市自然资源和规划局关于印发《厦门市全域土地综合整治实施细则（试行）》的通知【有效期5年】
厦资源规划〔2025〕423号
各区人民政府，各有关单位：
《厦门市全域土地综合整治实施细则（试行）》已经市政府研究同意，现予以印发，请结合实际，认真抓好贯彻落实。
厦门市自然资源和规划局
2025年7月28日
（此件主动公开）
为全面贯彻党的二十届三中全会关于完善城乡融合发展体制机制、深化土地制度改革的决策部署，统筹开展农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复等，优化实施区域生产、生活、生态空间布局，推动形成良田集中、产业集聚、村庄和生态优美的土地利用格局。根据《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（自然资发〔2024〕149号）和《福建省自然资源厅关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的实施意见》（闽自然资规〔2025〕1号）等有关文件要求，结合厦门实际，制定《厦门市全域土地综合整治实施细则（试行）》（以下简称《实施细则》）。
一、实施内容
（一）农用地整理
1.整治内容
在严格落实耕地和永久基本农田保护目标任务的前提下，针对农村地区的耕地碎片化问题，统筹实施农用地集中连片整治、质量提升和生态化改造，推动布局优化、优质耕地集中连片，落实数量、质量、生态“三位一体”保护。
（1）推进补充耕地。开展平原和低坡度的耕地恢复，协同推进耕地后备资源开发，增加耕地面积。
（2）优化耕地布局。探索“林耕置换”，推动山上耕地调整到山下、果树苗木林茶上山上坡；尊重村民意愿，在土地承包经营权范围内的宜耕国土调查林地、园地、草地等，可优先恢复为耕地；促进“小田变大田”，推进耕地集中连片；优化永久基本农田布局，将符合条件的新增耕地、新建高标准农田划入，将零星耕地等调出。
（3）提升耕地质量。结合高标准农田等项目建设、退化耕地治理等工作，改善作业条件，提升农田地力，促进农业现代化，夯实粮食安全根基。
（4）推动耕地生态化改造。开展生态化改造，提升农田生态功能，修复损毁、退化耕地。
2.支持政策
（1）在确保耕地数量不减少、质量有提升、生态有改善的要求，以布局零星、破碎、散乱和配套设施不完善、不便耕种的地块为重点，可以对永久基本农田进行调整，调整规模原则上不超过所涉镇（街）永久基本农田划定面积的5%。对城镇开发边界围合范围内确需调整的永久基本农田，优先在城镇开发边界围合范围内补划。
（2）整治区域内产生的补充耕地指标在满足本区耕地占补平衡需求后有剩余的，可以跨区有偿调剂。
（二）建设用地整理
1.整治内容
针对农村地区、老旧厂区、城乡融合发展区等区域内的土地利用低效化问题，对零散、低效、闲置建设用地进行整理盘活、空间腾挪，优化用地结构和布局，提升土地资源配置效率和节约集约利用水平。
（1）开展旧宅基地整理。对空心村、老旧房、废弃地等进行复垦、改造，推进土地盘活和村庄更新，结合不同类型村庄实际，推动宜居宜业和美乡村建设。
（2）开展工矿用地整理。对旧厂房、旧园区、低效分散的工业用地进行置换整合，引导工业项目向工业园区集聚；推进废弃采矿用地综合利用，宜耕则耕，宜林则林，宜建则建。
（3）开展低效用地再开发。摸排存量低效建设用地，推动各类低效用地盘活改造。
2.支持政策
（1）城镇开发边界优化调整应坚持规划引领、局部微调原则，不得改变国土空间总体规划确定的强制性内容和空间格局。坚持先复垦后新增的前提下，将整治区域存量城镇建设用地腾退复垦为耕地、林地、园地等农用地或生态用地的，可按照一定比例新增城镇建设用地规模，补划入城镇开发边界或者按照零星城镇建设用地进行指标动态管理。
（2）已划入生态保护红线范围的原有零星建设用地复垦为生态功能用地，符合相关规定的可按照国家统一要求对腾退的建设用地指标实施跨区有偿调剂。
（3）建设用地复垦产生的增减挂钩指标优先满足本区域内农民住房、乡村基础设施、公共服务配套设施、产业发展以及新增采矿项目等用地需求。使用增减挂钩指标视同取得了区域内新增建设用地指标和补充耕地指标，不需缴纳新增建设用地土地有偿使用费，不占年度新增建设用地计划指标，指标可跨年度结转使用。安置建新项目用地以批次方式报批，其中，土地综合整治项目拆旧区对应的安置区不需办理农用地转用手续，按规定办理建新方案审批手续；其他使用增减挂钩指标的项目用地应按规定办理农用地转用手续。
（三）乡村生态保护修复
1.整治内容
推进一体化生态保护修复，优化生态保护红线等生态空间布局，改善乡村生态环境和人居环境。
（1）开展一体化生态保护修复。与农用地、建设用地布局优化统筹推进，开展矿山生态修复、地质灾害治理、水土流失治理、流域水环境治理等，保护修复自然生态系统。
（2）提升农村人居环境。结合农村厕所、生活污水、垃圾治理、黑臭水体整治、村容村貌提升等工作，从农田生态整治、基础设施完善等方面进行改造提升，促进乡村生态环境和人居环境的持续改善。
（3）优化生态空间布局。将划入生态保护红线范围不宜保留的耕地、永久基本农田、建设用地等有序退出，恢复为林地、草地等生态功能用地，提升生态保护红线的完整性。不得对生态保护红线内的林地、草地等生态功能用地进行调整。
2.支持政策
已划入生态保护红线范围的现状耕地，除集中连片的梯田和与生态保护对象共生的耕地外，可通过异地补划的方式，逐步调整到生态保护红线外。被生态保护红线围合的零星破碎、以开天窗形式保留的永久基本农田，可以在不占用生态保护红线的前提下适度整治，也可以逐步调整到生态保护红线以外。耕地、永久基本农田调出后进行生态修复，纳入生态保护红线管理。
（四）特色整治
1.整治内容
各区可结合实际进一步丰富全域整治工作内容。鼓励各区利用资源禀赋优势，通过保护耕地资源、改善农田生态、保护农耕文化遗产、加强乡村风貌管控和历史文化保护等，强化产业建设导入和提质升级，探索构建耕地保护的长效机制，发挥全域整治的综合效益。
2.支持政策
省自然资源厅每年开展全域土地综合整治成效评估，对工作成效好、排名靠前的设区市和县（市、区）分别给予补充耕地指标奖励，用于支持农村一二三产业融合发展用地需要。在符合政策规定的前提下，允许在集中连片耕地周边规划一定比例设施农业用地和建设用地，促进现代农业发展。
二、实施流程
图1 厦门市全域土地综合整治实施流程示意图
（一）实施区域选址
区人民政府可委托市资源规划局各分局或其他单位组织开展拟实施区域的选址，通过基础分析、意愿调查和综合研判，合理划定实施单元、科学确定整治区域。实施单元原则上为一个镇（街），确有必要的，可联合区位相邻、资源和功能互补、生态系统关联或线性工程沿线的开展跨镇（街）整治。拟纳入的整治区域应取得相关群众支持和农村集体经济组织或村民委员会同意。
1.基础分析
以最新年度国土变更调查成果、不动产登记成果为基础，结合耕地、森林、草原、湿地、荒漠化、海洋、水资源、耕地后备资源等专项调查与监测结果，对下辖镇（街）的自然地理要素分布、土地利用状况、生态环境状况、产业资源、旅游资源、历史文化资源，以及土地权属等基本情况进行分析。通过实地调研，摸排镇（街）在农用地整治、建设用地整理、乡村生态保护修复等方面的整治潜力，查清可整治资源的类型、数量、分布等。
2.意愿调查
遵循“上下结合、以下为主”的原则，充分征求基层和群众意见。结合城镇化发展、人口分布、经济发展、主体功能定位等，通过采取座谈调研、入户调查或者征求意见等方式，积极听取群众诉求、深刻了解群众意愿，充分掌握所涉镇（街）群众在整治开展、布局优化、产业落地等方面的需求。
3.综合研判
根据基础分析和意愿调查结果，从整治需求、整治条件和整治能力3个方面对镇（街）域内开展全域土地综合整治的必要性和可行性做出综合研判，优先选择需求高、条件优、能力强的镇（街）划入实施单元，确定整治区域。
（二）编制实施方案
市资源规划局各分局按照区级人民政府委托，组织编制实施方案。实施方案编制应坚持区级统筹谋划，充分依据国土空间规划，在满足底线要求、衔接功能利用的基础上，以最新年度国土变更调查成果为工作底图，合理提出整治目标、任务和农用地整理、建设用地整理、生态保护修复等各类子项目的建设内容、空间布局、实施时序、实施主体、投资总额、资金来源、主管部门等。整治内容涉及“三区三线”调整、城乡建设用地增减挂钩、土地权属调整等，具体内容应以专章形式统一纳入实施方案；涉及“三区三线”调整的，还应单独编制调整方案。实施方案编制要点参照附件1；“三区三线”调整情形和流程参照附件2。
（三）实施方案审查报批
市资源规划局各分局提请区级人民政府组织相关部门、专家开展实施方案初审论证；初审通过后，报市资源规划局审查，报送材料参照《厦门市全域土地综合整治成果汇交要求》（附件3）要求；市资源规划局通过后，报省自然资源厅批准。对城镇开发边界外单个图斑10亩以上，城镇开发边界围合范围内平原地区单个图斑5亩以上、山区丘陵地区单个图斑3亩以上的永久基本农田地块，确需调整的，报省自然资源厅会同省农业农村厅组织实地踏勘论证。实施方案批准后，市资源规划局各分局应及时将项目资料上传录入全省全域土地综合整治项目库。实施方案需要调整的，应重新审查批准。
实施方案涉及修改国土空间规划的，应按法定程序批准，其中涉及永久基本农田调整的，调整补划方案经省自然资源厅审查通过后，报自然资源部备案；涉及城镇开发边界优化调整的，相应数据成果经省自然资源厅审查通过后，汇交自然资源部，自然资源部检验合格后纳入全国国土空间规划“一张图”系统、框定规划底图，作为规划管理、用地用海审批的依据。生态保护红线局部调整程序按照《自然资源部 生态环境部 国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号）等有关规定执行。
（四）子项目立项
按照政府和企业投资项目管理要求，由各相关部门归口管理子项目，分别进行立项审批、核准或备案。鼓励探索建立整治区域内子项目整体立项审批的管理模式，简化审批流程，统一进行工程设计，整体推进项目实施。
（五）组织实施
各子项目由各项目行业主管部门按照行业规定监督管理，实施主体按照批准的实施方案组织实施，按照有关规定严格履行立项和招投标程序。依照实施方案确定的年度计划有序推进，在实施周期内开展各子项目实施工作。经林业和资源规划部门共同确认不纳入林地管理的宜耕国土调查林地，无需办理林地审核审批、采伐等手续，可恢复、开垦为耕地。区人民政府可搭建包含规划、设计、建设、运营等方面的一体化平台，确保项目工程规划设计符合国土空间管制要求、子项目建设符合全域土地综合整治工程总体要求和行业标准。在职责明晰、监管有效的前提下，鼓励探索“区政府统筹协调、区财政打包下达、多部门统一委托”模式，一体化开展设计、招标、施工等工作。
原则上项目在实施方案批准后三年内要竣工。区人民政府要组织加强工程质量、进度和资金使用日常检查，市资源规划局及各分局要加强全过程监管，保障项目实施进度和质量。项目实施中要注重群众参与，充分保障群众的知情权、参与权、监督权，运用好村民议事决策机制，及时征求相关权利人的意见，切实维护农民权益。
项目实施中因政策、资金、村民意愿等因素确需调整实施方案的，应重新审查批准，其中涉及“三区三线”再调整的，须重新报省厅审查和部检验备案。项目实施中要坚持永久基本农田的“先补后调”、“可实测、可追溯”原则，落实补划永久基本农田分年度核算，新增耕地面积应实测，落实整治范围内耕地和永久基本农田保护目标。
（六）竣工验收
竣工验收采取“先分后总”模式，有序开展子项目验收和项目整体验收，在子项目全部验收通过后，开展项目整体验收。
1.子项目验收
子项目竣工后，由项目主管部门根据行业规定区分子项目类型，按照确定的标准、程序和内容组织开展验收。验收合格的，涉及新增耕地和永久基本农田的，应以实际测量面积为准，及时更新日常变更数据库；涉及现状地类或种植属性调整的，应与日常变更或年度国土变更调查做好衔接；涉及“三区三线”调整的，依据部、省级有关文件规定执行，按程序更新全国国土空间规划“一张图”数据；涉及土地权属调整的，为保障群众合法权益，确保成果的现势性和准确性，还需根据经批准的土地权属调整方案、权属调整协议，以及有关用地批准文件等，补充开展地籍调查，办理不动产登记。
2.整体验收
实施方案确定的子项目全部验收通过，且相关成果已更新纳入全国国土空间规划“一张图”数据，可申请项目整体验收。由市资源规划局各分局提请属地区政府组织相关部门、专家开展整体初验，按照有关规定和确定的验收标准，对项目整体成果进行检验，重点对成果是否满足整治区域内耕地数量不减少、质量有提升、生态有改善、建设用地总面积不增加等要求进行评估，对于突破“三区三线”管控要求、损害群众合法权益，以及存在其他负面清单情形的，整体初验不予通过，并提出整改意见，直至整改合格。区级整体初验通过后，将初验报告、各子项目验收材料、整体验收申请函等相关材料报送市资源规划局，市资源规划局开展项目整体审查。
（七）后期管护
项目整体验收通过后，根据更新的土地权属登记情况，按照“谁使用、谁受益、谁管护”原则，落实整治区域后期管护责任，明确责任主体和资金保障，确保长期效益。调整或补划的永久基本农田要及时向社会公告，并设立保护标志，实行永久保护。支持、鼓励区级、镇（街）级人民政府或行业主管部门采取产权移交、适当补助等方式引导村集体经济组织、农民参与管护。
三、工作职责
市资源规划局：牵头制定相关政策措施，负责全域土地综合整治项目实施方案审查、上报审批、实施过程监管和整体验收等工作。
市发改委：负责统筹协调由本部门立项的全域土地综合整治子项目审批工作。
市财政局：指导各区统筹落实全域土地综合整治工作经费。
市农业农村局：负责统筹协调本部门立项的全域土地综合整治子项目审批、实施过程监管和验收工作，负责开展整治地块耕地质量鉴定及种植指导。
区人民政府：是辖区内全域土地综合整治项目的责任主体，统筹协调本区全域土地综合整治工作，指定项目实施主体推动项目开展，区级部门职责由各区自行明确。
四、实施保障
（一）加强组织领导
各区要遵循“政府主导、部门配合、市场运作、金融支持、实施主体组织实施、公众参与”的原则，建立本区全域土地综合整治工作协调推进机制，明确工作分工，加强内部协作，形成工作合力，推进全域土地综合整治工作。
鼓励区人民政府、市资源规划局各分局、其他行业主管部门和镇级人民政府（街道办事处）根据实际工作需要，组建专项工作组，加强多部门和组织的协同合作。
（二）强化资金管理
区人民政府应全面统筹各部门相关资金，通过集中投入，提高资金的使用效益；结合《自然资源部办公厅关于支持利用政策性金融资金加快推进土地综合整治和生态保护修复的通知》（自然资办函〔2024〕522号）和《福建省自然资源厅 国家开发银行福建省分行 中国农业发展银行福建省分行关于用好政策性金融资金加快推进土地综合整治和生态保护修复的通知》（闽自然资发〔2024〕34号）等文件要求，用好政策性金融资金，为项目提供资金支持，总体控制资金平衡，防止产生政府隐性债务。
（三）鼓励多方参与
充分发挥农村集体经济组织、村民委员会的作用，运用好村民议事决策机制，引导群众全面参与。通过开展招商引资并吸纳社会资本，增强社会团体的参与度，形成多方合力，共同推进全域土地综合整治工作的顺利实施。
五、其他事项
本实施细则由厦门市自然资源和规划局负责解释，自公布之日起试行，有效期5年。
附件：1.实施方案编制要点
2.“三区三线”调整情形和流程
3.全域土地综合整治成果汇交要求