厦门市自然资源和规划局等部门关于印发《厦门市耕地恢复实施工作指引（试行）》的通知【有效期2年】
厦资源规划综〔2025〕401号
经厦门市人民政府研究同意，现将《厦门市耕地恢复实施工作指引（试行）》印发给你们，请结合实际，认真贯彻落实。
厦门市自然资源和规划局 厦门市农业农村局
厦门市财政局 厦门市生态环境局
厦门市城市管理行政执法局
2025年7月15日
（此件主动公开）
为规范实施耕地恢复工作，根据《自然资源部 财政部关于实行耕地保护责任目标考核奖惩工作的通知》（自然资发〔2023〕246号）和《福建省补充耕地项目管理办法（试行）》（闽自然资规〔2023〕1号）等相关文件要求，结合厦门实际，制定本指引。
本指引适用于符合国土空间规划和生态环境保护、水土保持要求前提下，国土调查成果中各类非耕地地类、违法违规占用且未整改到位的耕地，通过耕地恢复实现耕地“占补平衡”和耕地总量稳定，不含旱改水项目。
一、实施要求
（一）实施模式
耕地恢复实施模式分为自主实施恢复模式、政府非立项恢复模式和政府立项恢复模式，各区可统筹运用三种模式，组织实施耕地恢复。
1.自主实施恢复模式。因农业结构调整，由农户和农业经营者组成的实施主体，自主在非耕地上种植符合耕地认定标准的作物。
2.政府非立项恢复模式。由区级人民政府确定的实施主体依法依规采取垦造、恢复等非项目形式产生的新增耕地。
3.政府立项恢复模式。由区级人民政府确定的实施主体，按项目管理要求实施耕地恢复，鼓励社会资本参与投资。
（二）选址要求
1.规划选址
优先在耕地恢复潜力库中，选择规模较大或与周边现状耕地相邻且整治后可形成集中连片耕地的地块实施耕地恢复。
2.技术指标
（1）单个地块面积应符合自然资源部对于补充耕地图斑报备面积要求；
（2）垦造类地块国土调查坡度和实地坡度均应小于25度。对于坡度大于15度的区域，原则上不得作为耕地恢复地块，根据农业生产需要和农民群众意愿确需开垦的，应经省级复核认定后方可实施；
（3）政府立项模式，恢复类地块经区级立项通过的，方可实施；垦造类按照《福建省补充耕地项目管理办法（试行）》（闽自然资规〔2023〕1号）组织实施；
（4）耕地土壤符合或通过合理措施整治后可符合相关标准和耕作要求；
（5）垦造水田项目应具备长期稳定的灌溉水源，自流灌溉条件应满足水稻种植季灌溉的需求，不得采取主要靠抽取地下水方式来灌溉；经土地整治后道路可通达项目区，满足农业生产运输需要。
（6）项目区土地权属明晰、无争议，并已征得土地所有权、承包经营权、建设用地使用权等相关权利人同意。
3.禁止区域
包括生态红线区、污染地块、河湖水道等8类敏感区域（详见附件1）。
（三）核定要求
1.市资源规划局各分局按照国土变更调查要求在国土调查云上进行实地举证，经市、省核查并报自然资源部审核通过后，即可认定为耕地。
2.区农业农村部门组织对耕地恢复地块进行质量鉴定，包括农业生产符合性评价和耕地质量等级评价，耕地恢复地块要达到适宜耕作、旱涝保收、高产稳产标准且集中连片、可长期稳定利用，质量达标的可由市资源规划局各分局按要求报备纳入储备库用于占用耕地的补充。对质量未达到上年度县域内非农建设占用耕地平均质量等级、无法按要求进行报备的，采取措施提升质量后，经再评价达到要求的，可由市资源规划局各分局再按程序申请纳入储备库。
3.各区人民政府要加强耕地恢复地块的质量建设，制定实施改土培肥方案，持续熟化土壤、培肥地力、提升质量，确保补充耕地质量平均水平不低于各类占用耕地的平均水平。
4.上级另有出台相关验收规定，从其规定。
二、主要程序
（一）自主实施恢复模式/政府非立项恢复模式
由实施主体将地块矢量范围、面积、权属、实施后的现场照片等线索提供给市资源规划局各分局，由市资源规划局各分局组织开展耕地恢复数量验收、区农业农村部门按照市资源规划局各分局耕地恢复的数量和位置组织开展耕地质量验收工作。
涉及相关专项行动，上级对整改的图斑另有验收（确认）要求的，从其规定。
（二）政府立项恢复模式
由实施主体负责组织项目选址、实施方案编制、规划设计；市资源规划局各分局和区农业农村等部门负责指导耕地恢复项目选址、立项、实施方案编制等有关工作，实施主体负责组织项目实施和自主验收（政府立项模式恢复类详见附件2，垦造类参照原补充耕地流程）。
三、职责分工
（一）市级层面
1.市资源规划局：负责统筹协调全市耕地恢复工作，制定耕地恢复过程中涉及附着物和青苗补偿标准，指导各区做好耕地恢复补偿工作方案。
2.市农业农村局：负责指导全市耕地恢复地块种植和质量建设。
3.市生态环境局：负责指导和监督全市耕地恢复工作落实生态环境保护有关要求。
4.市财政局：负责按照新一轮土地出让收支财政管理体制，从市级统筹资金中统筹保障全市耕地恢复工作经费。
5.市执法局：负责指导和督促违法违规占用耕地新建违法建设的整改。
（二）区级层面
区级人民政府负责统筹实现辖区耕地数量不减少、耕地质量逐步提升，确定辖区耕地恢复实施主体，确保辖区内耕地恢复工作稳妥有序开展，统筹实现辖区年度耕地保护任务，逐步补齐耕地保护任务缺口。
区级部门职责由各区自行明确。
四、资金保障
耕地恢复工作经费按照《福建省补充耕地项目管理办法（试行）》（闽自然资规〔2023〕1号）、《厦门市耕地保护资金保障方案》（厦资源规划〔2024〕40号）规定的补助标准保障，从市级统筹资金中安排，超出补助标准部分由区财政承担，工作经费包含恢复地块耕地质量评定等费用。
国土调查成果中各类非耕地地类，由政府组织立项模式实施的，工作经费按照新一轮土地出让收支财政管理体制，据实结算，从市级统筹资金中安排；按照自主实施恢复模式和政府非立项恢复模式实施耕地恢复的，由各区政府按照《厦门市耕地保护资金保障方案》（厦资源规划〔2024〕40号）文件精神，采取以奖代补的形式予以补助，超出《厦门市耕地保护资金保障方案》规定的补助标准的部分，由区级财政统筹保障。
违法违规占用且未整改到位的耕地通过拆除、复耕等整治措施使其在年度国土变更调查中重新认定为耕地的工作经费由区级政府统筹保障兜底。
五、管护监督
通过变更入库后的耕地，市资源规划局各分局应督促管护单位在10个工作日内与镇政府（街道办）、土地所有权人签订耕地后期管护协议，落实管护责任。耕地地块移交清单及后期管护协议由实施主体报市资源规划局各分局和农业农村局存档。
各级资源规划部门和农业农村部门按照职责做好耕地“非农化”“非粮化”的指导监督。
六、其他事项
本指引由厦门市自然资源和规划局、厦门市农业农村局负责解释。
本指引自公布之日起试行，有效期2年。
附件：1.耕地恢复禁止选址规则表
2.政府立项恢复模式恢复类主要工作程序
附件1
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耕地恢复禁止选址规则表 |
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序号 |
规则内容 |
依据文件 |
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一、25度以上（含25度）的陡坡地、重要水源地15度以上坡地； |
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1 |
25度以上（含25度）的陡坡地 |
《福建省补充耕地项目管理办法（试行）》第五条（二）、第六条（一）、第七条 |
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2 |
重要水源地15度以上坡地 |
《福建省补充耕地项目管理办法（试行）》第六条（一） |
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二、生态保护红线、自然保护区、风景名胜区、湿地，国家级及省级生态公益林、沿海基干林带、饮用水源一级保护区、水土流失严重等生态敏感或生态脆弱区域； |
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3 |
生态保护红线 |
《福建省补充耕地项目管理办法（试行）》第六条（二）、第七条 |
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4 |
自然保护区 |
《中华人民共和国自然保护区条例》（中华人民共和国国务院令第167号发布，1994年12月1日施行）第十八、二十六、二十七、二十八、三十、三十二条；《福建省自然保护区管理办法》（福建省人民政府令第56号发布，2000年6月20日起施行）第十一条 |
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5 |
风景名胜区 |
《风景名胜区条例》（中华人民共和国国务院第474号令公布，2006年12月1日起施行）第十九、二十、二十一、二十六、二十七、二十八、三十条 |
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6 |
湿地 |
《湿地保护管理规定》（国家林业局令第32号发布，2013年5月1日起施行）第二十二、二十三、三十一、三十二条；《福建省湿地保护条例》（福建省第十二届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过，自2017年1月4日起施行）第二十六、三十一、三十二、三十三条 |
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7 |
国家级及省级生态公益林 |
《福建省补充耕地项目管理办法（试行）》第六条（二）、第七条 |
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8 |
沿海基干林带 |
《福建省补充耕地项目管理办法（试行）》第六条（二） |
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9 |
饮用水源一级保护区 |
《中华人民共和国水污染防治法》（中华人民共和国主席令第八十七号，2008年6月1日起施行）第六十四、六十五、六十六、六十七条；《饮用水水源保护区污染防治管理规定》（国家环境保护部、卫生部、建设部、水利部、地矿部， 2010年12月22日起施行）第十二条；《福建省流域水环境保护条例》（福建省第十一届人民代表大会常务委员会第27次会议通过，2012年2月1日起施行）第十一、十八条 |
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10 |
水土流失严重等生态敏感或生态脆弱区域 |
《福建省补充耕地项目管理办法（试行）》第六条（二）、第七条 |
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三、开垦水田项目无稳定地表灌溉水源的区域；土壤污染严重且难以恢复、重度盐碱化、沙石化及土壤过酸或过碱（pH≤4.0或≥9.5且无法改造的区域）； |
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11 |
开垦水田项目无稳定地表灌溉水源的区域 |
《福建省补充耕地项目管理办法（试行）》第六条（三） |
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12 |
土壤污染严重且难以恢复、重度盐碱化、沙石化及土壤过酸或过碱（pH≤4.0或≥9.5且无法改造的区域） |
《福建省补充耕地项目管理办法（试行）》第六条（四） |
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四、地质灾害危险区内实施耕地开垦行为可能引发地质灾害的区域； |
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13 |
地质灾害危险区内实施耕地开垦行为可能引发地质灾害的区域； |
《福建省补充耕地项目管理办法（试行）》第六条（五）、第七条 |
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五、金属治炼、石油加工、化工、电镀、制革、铅酸蓄电池、危险废物利用处置等重点行业企业和土壤污染重点监管单位腾退地块; |
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14 |
金属治炼、石油加工、化工、电镀、制革、铅酸蓄电池、危险废物利用处置等重点行业企业和土壤污染重点监管单位腾退地块; |
《工矿用地土壤环境管理办法（试行）》第三条 |
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六、河道湖区范围内； |
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15 |
河道湖区范围内 |
《福建省补充耕地项目管理办法（试行）》第六条（六） |
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七、土地权属不明晰或有争议的地块； |
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16 |
土地权属不明晰或有争议的地块 |
《福建省补充耕地项目管理办法（试行）》第六条（七） |
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八、国家规定禁止开垦的其他区域。 |
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17 |
国家规定禁止开垦的其他区域。 |
《福建省补充耕地项目管理办法（试行）》第六条（八） |
附件2
政府立项恢复模式恢复类主要工作程序
为进一步加强耕地恢复工作项目管理，严格规范耕地恢复工作建设行为，现将政府立项恢复模式恢复类地块工作主要程序通知如下：
一、地块选址
市资源规划局各分局根据各区年度耕地恢复任务和厦门市耕地后备资源调查评价更新成果数据库指导各实施主体开展耕地恢复选址工作；实施主体根据选址意见确定优先顺序包括地块、位置、规模、面积和范围等；实施主体联合市资源规划局各分局、区农业农村部门、区生态环境等部门开展选取地块实地调查，包括土地权属、耕地现状及耕地恢复使用权人意愿等。
二、项目立项
项目选址确定后，由区级人民政府确定的实施主体，及时组织编制项目实施方案。方案需由实施主体在项目所在镇（街）、村（居）进行公示并依据反馈意见进行修改，修改完善后，实施方案在征求市资源规划局各分局、区农业农村部门、区生态环境等部门意见后，由市资源规划局各分局、区农业农村等部门联合立项。
三、方案编制及批复
项目完成立项后，实施主体应及时组织项目规划设计方案和投资预算方案编制。方案需在项目所在镇（街）、村（居）进行公示并依据反馈意见进行修改，修改完善后，市资源规划局各分局会同区农业农村、区财政、区生态环境等部门，组织行业专家对规划设计方案与预算方案进行评审。评审通过后，由市资源规划局各分局、区农业农村、区财政等部门联合批复。
四、工程实施
在项目进场动工建设后，相关部门及实施主体应对项目实施进行全流程管理，坚决落实一年种植一季以上的农作物，旱地建议种植：甘薯、大豆、花生等；水浇地建议种植：白菜、萝卜、茄子、番茄、辣椒、玉米、大蒜、生姜、生菜、毛豆、空心菜、油菜、菠萝、黄瓜、芋头等；水田建议种植：水稻、莲藕等。工程完工后，实施主体应落实督促相关单位进行竣工测量并编制相关竣工材料和农业生产符合性评价、耕地质量评定报告。
五、项目验收
（1）自主验收。
项目竣工后，实施主体应组织编制耕地质量评定报告，并对照施工合同、设计方案等资料现场逐项目实施自主验收。
（2）项目验收。
自主验收完成后，应按照《福建省补充耕地项目管理办法（试行）》（闽自然资规〔2023〕1号）、《土地复垦质量控制标准》（TD/T1036-2013）、国土变更调查耕地认定标准以及后续国家、省级农业农村部门、自然资源部门对补充耕地质量验收等规定，由市资源规划局各分局会同区农业农村、区财政等相关部门组织行业专家进行项目验收，对耕地恢复面积、项目质量、农业生产符合性评价、耕地质量等级评价、项目工程量等进行验收确认，同步纳入日常变更或年度变更调查，通过耕地认定后即可认定完成相应数量耕地恢复任务。
项目验收所需资料：
1.实施主体向市资源规划局各分局申请项目立项的请示；
2.项目立项批文（审批表）；
3.项目竣工报告；
4.项目相关图册：地形图、项目建前土地利用现状图、项目土地利用规划图、项目1:1000竣工实测图、项目实施前后航拍影像图、规划设计图册等。
经验收的规划设计成果由市资源规划局各分局送市自然资源部门存档。政府立项恢复项目的立项、勘测和规划设计预算、实施、验收等全流程，本指引未明确规定的，参照《福建省补充耕地项目管理办法（试行）》（闽自然资规〔2023〕1号）相关规定执行。
厦门市自然资源和规划局办公室 2025年7月15日印发